第二屆全國婦女國是會議論文

從女性家屬照顧者處境談福利政策之建構

 

呂寶靜 陳景寧

本文錄自呂寶靜、陳景寧,1996,「女性家屬照顧者之處境與福利建構」,發表在「女性、國家、照顧工作」研討會論文

壹、前言

  長久以來,多數的人類社會堙A照顧社會中依賴成員的工作主要是由家庭來提供,而照顧責任總是落在女性親屬身上。以美國為例,Stone et al.(1987)分析1982年非正式照顧者調查資料發現:衰弱老人的照顧者中女性佔72%。國內多項實證研究亦指出照顧者女性化的現象(邱啟潤等,1988;楊佩琪,1990;吳盛良等,1991;徐亞瑛等,1992;湯麗玉,1992;邱惠慈,1993),雖然這些研究都不是全國性樣本的調查,但結果均指出照顧者中女性所佔的比例約為70﹪~80﹪。

  本文從「家庭照顧是一份愛的勞務」之前題出發,剖析女性家屬照顧者的處境,指出女性照顧者除了承擔負荷與壓力、經歷情緒感受的煎熬外,還要付出相當大的照顧成本--經濟上的依賴和老年的貧窮。上述女性家屬照顧者的處境並不是個別婦女的問題,而是深受整個社會文化規範、勞動市場、父權主義、資本主義、以及社會安全制度體系等結構性因素之影響。換言之,如果能將女性家屬照顧者的處境放置在較寬廣的社會文化脈胳來加以剖析,社會福利政策的建構方能是根本的、全面的。因此,改變照顧者處境的措施是多元的,不應侷限在解除照顧者的負荷與壓力,或補償照顧者經濟損失等解勞性策略的運用;而應倡導那些解構型塑女性成為照顧者的社會制度之策略。

  本文的論述重點分為四部分:第一部份係在釐清女性之所以成為照顧者並不是「個人心理的因素」,而是「社會建構的因素」。第二部份將從照顧帶給照顧者的負荷壓力、照顧者歷經的情緒感受、以及照顧與經濟不安全的關連等三個面向來探討「照顧對女性生活的影響」。第三部份引介西方國家已實施之照顧者福利措施,包括:勞務性支持措施、心理性支持措施、經濟性支持措施、就業性支持措施、以及改革社會安全制度的對策。第四部份論述臺灣女性家屬照顧者福利建構之原則。

貳、女性家屬成為照顧者之因素

  在討論女性何以成為照顧者之前,必須先釐清照顧的意涵,照顧除了包含關心和愛的情緒外,也包括了一組的任務或一系列的活動,因此,Finch and Groves(1983)提出照顧是一份愛的勞務工作(A labor of love)之說法。Waerness and Ringer(1987)認為照顧同時具備工作和感覺的活動(caring: both work and feeling),因照顧不僅包含情感的關心,而且包括對他人安寧(well-being)負責的意涵。照顧工作不可否認帶給有些照顧者情感上的滿足,但本質上是繁瑣的、單調的、費時的、需隨時因應的勞務;而且照顧工作的貢獻是不被察覺的,也沒有價值的(Land,1991)。

  照顧是如此勞心、勞力又不被社會重視的勞務,女性何以會"自願"地選擇成為照顧者?不能全盤否認女性成為照顧者的過程中有混雜著情感的自願性成份,不過社會成員的行為深受傳統文化規範的制約,尤其是性別角色分工的意識型態已根深蒂固,並內化為社會成員生活習慣的一部分,導致社會結構對於個人行為的限制性不易被察覺。本節從批判個人心理因素的分析途徑出發,以凸顯女性成為照顧者乃受到社會中有關性別角色和家屬關係的文化規範、勞動市場、父權主義、資本主義等社會結構性因素的型塑和強化。

  解釋女性成為照顧者的理論,主要可歸納為「個人心理因素」及「社會結構因素」兩種分析途徑(Graham, 1983)。個人心理因素的解釋從「照顧是女人的天性」之預設出發,認為女性成為照顧者乃源於女性在性別認同、自我肯定、及情感依戀的需求。在小孩成長的過程中,母親被期待具有「犧牲、照顧、養育的獨特能力」,而依性別角色發展理論,女孩是認同母親的,從而認同了照顧者的角色。因此女性常以自己照顧行為的表現來肯定自我,並透過強烈情感聯帶的照顧關係來滿足情感依戀的需求。這種個人心理因素的分析途徑只能解釋在性別角色分工的既存社會事實下,女性認同照顧者角色的過程。但這種分析法遭受到不少學者的批評和質疑。首先,這種分析法未揭發「女性適合照顧工作」乃是父權制度建構出來的意識型態,以合法化男性優勢的地位。其次是過度誇張女性個人意願的情感層面,其實不少女性擔負照顧者的角色是基於責任和義務,而這責任與義務的認知是受到社會中文化規範的制約,陷女性於不得不照顧的情境。所以當女性無法善盡照顧職責時,自己覺得罪惡感,也遭受鄰居朋友的嘲笑和指責。最後,此種分析法太過於強調個體行為的心理層面,而忽略經濟層面的影響。

  當家庭中有依賴成員需照顧時,由於目前的勞動市場中女性的平均薪資約佔男的三分之二,在極大化效用的原則下,女性辭職回家照顧的機會成本通常遠較男性為低,妻子留在家媟蚥U依賴成員是理性的選擇。此外,依權力資源論的說法:家庭成員擁有愈多的經濟資源時,其擁有協商照顧責任的籌碼也愈為充足。兼以家中有依賴成員時,醫療費用或生活輔助器材、特殊設備之購置都可能增加家庭的支出,家庭對於有固定高收入的成員也依賴愈深,所以由他們擔任照顧者的可能性愈低。相對地,未外出工作的家人,她們既沒有收入,又一向熟練照顧工作,在家中順便照顧依賴成員就被視為是理所當然。

  由此可知,在探討女性成為照顧者的經濟考量時,必須檢視勞動市場的影響。目前勞動市場出現性別職業隔離(女性工作集中在低薪資、低技術、少陞遷、少保障的行業或職位)和男女性薪資差距(反映「男性養家薪資」的同工不同酬)之現象,均會強化女性在家中擔任照顧者。因為男性勞工在家中獲得舒適的照顧之同時;也能維持其在家中因經濟資源較多所享有的支配之優勢地位。對資本家而言,女性持續發揮再生產的功能,可為資本家提供新進穩定的勞動力;而妻子對丈夫的無酬服務亦可減少勞動成本。簡言之,勞動市場在資本主義和父權意識型態的相互運作下,對女性照顧者角色產生再強化的作用。女性在家庭中扮演照顧者的角色也會造成反饋效果,進一步深化勞動市場對女性的歧視和職業性別階層化的現象,形成一種惡性循環。

  社會結構因素的分析途徑顯示出:文化規範特別是性別角色定義和親屬責任的規範,勞動市場、父權主義、以及資本主義等社會結構交織著作用以形塑和強化女性成為照顧者的過程。若進一步與西方社會相較,我國的女性照顧者,在父系親屬關係的實施中,女兒沒有供養親生父母的義務,而有「事夫」與「事公婆」的責任;加上孝道奉養的傳統美德強調「下對上」的伺候,致使女性家屬照顧者所面對的照顧關係包含更多規範性與情感衝突(胡幼慧,1990);而三代同堂的父系家庭之居住安排更為女性照顧設計了陷阱(胡幼慧,1995)。

參、照顧對女性生活的影響

  自Finch and Groves(1983)提出照顧是一份愛的勞務工作之論點後,不少學者加入有關「婦女和照顧」的研究,彼等對於照顧工作兼具情感和工作雙元性質的剖析以及女性擔任照顧者是社會建構的辯証,推翻了「女性自願投入照顧工作,以展現利他、自我犧牲的高貴情操」之神話。而相關論述中強調照顧具有高度勞務性質之事實,照顧不完全是源起於自發的情感而可能是立基於責任和義務,並指出照顧者在家庭中從事照顧的活動會影響其在公領域的參與及所獲得的對待。因此,照顧對女性生活的影響也成為熱門的研究主題。這方面的研究內容可大致分為三類:一是注重照顧者負荷與壓力的分析;二是探索照顧者的經驗感受;三是分析照顧與經濟不安全(或貧窮女性化)的關連。

一、照顧者的負荷與壓力

  照顧工作經常帶給照顧者壓力與負荷。邱惠慈的研究(1993)指出照顧者感受到較重的負荷項目為:必須時時刻刻注意老人、外出旅行受到影響,自己不舒服時還要照顧老人、照顧老人感到疲倦及心力交瘁等。湯麗玉(1992)在癡呆症老人照顧者的研究中,負荷最高重的前五項依序為「必須協助病人處理許多日常事務」、「病人的依賴程度高」、「必須一直注意病人,以防止危險狀況發生」、「有被綁住的感覺,無法作想作的事」、「照顧病人的工作影響了照顧者的正常社交生活」。徐亞瑛和張媚(1992)的研究則指出,照顧者常自述身體的勞累比社會疏離及心理壓力容易忍受得多,顯示家庭照顧工作的孤立性。在身體負荷方面,疲倦與睡眠受到影響最嚴重,照顧者極易出現疲倦、胃口減少、睡眠不足等症狀;情緒負荷方面,心情沉悶、沒有自己的時間、對於自身日後如何被照顧的擔心則是最常提到的;社會負荷方面,許多需要時間的活動,如外出旅行、家庭活動計畫、及休閑活動等受到較嚴重的影響。

  歸納上述的研究結果可發現照顧工作對於照顧者生活的影響主要有身體、心理、社會參與、財務、以及工作等方面。Cantor(1983:600-1)以此來描述照顧者的生活,那就是「個人空閒時間愈來愈少,與朋友相處、渡假、休閒及整理房子的機會也愈來愈少,…大部分的照顧者希望兼顧家庭與工作,結果是個人付了相當大的代價。」

二、照顧者的經驗與心理感受

  照顧者在照顧關係中(特別是成年子女對年老雙親的照顧)必須面對持續的掙扎和矛盾:譬如感情的依戀所伴隨著的失落感、維持受照顧者的尊嚴和行使權威的掙扎,克服對照顧的抗拒和滿足過度要求之衝突等(Abel, 1991:112)。成年的子女依往總覺得雙親是全能的、自主的、獨立的;一旦當雙親身體變成衰弱、無法自主、需要照顧時,也意味著已不能從雙親處再獲得幫助、忠告和保護。

  上述說明顯示照顧者不僅承受壓力與負荷,而且還歷經各種情緒感受的煎熬。溫秀珠(1996)對於12位失能老人的照顧者進行深入訪談,以瞭解照顧者在照顧過程中的感受,其結論如下:

「隨著照顧工作的開始,照顧者落入一種錯綜複雜的情緒中。她們辛勤的付出,有時卻遭到老人不合理的刁難與挑剔,令她們感到相當地無奈,而家人也沒有適時及適當地給予體諒與支持;有時,她們會懷疑自己如此辛苦原因為何?因而產生矛盾的心理,她們和其他的家人有相同的責任與義務要照顧老人,但是卻只有她一個人在負擔,其他家人不但推卸責任,拒絕提供協助,有時還曲解她們的付出,令她們感到相當委曲與憤慨。她們的時間、體力與感情都投入於老人的照顧問題,因為失去了自主性使她們產生被操縱的感覺;也由於感情沉溺於照顧工作中,她們很少去建立照顧工作的界限,而假定改善老人之生活品質是自己的責任。這種過度的責任感與最後的無力感間的掙扎是照顧者所經歷的主要困境之一,她們既要負擔失能老人所有之責任,卻又無法改變現實中老人、家人與社會的情況,而感到十分沮喪。」

三、照顧對女性照顧者經濟安全的影響

  照顧對女性照顧者的經濟安全有深遠的影響,女性所從事的照顧工作是無酬的,而且照顧工作會阻礙其參與有酬的勞動市場,造成經濟上的依賴地位。更甚者,由於有酬工作是福利國家給付的資格要件,因此有酬工作兼具目前與未來經濟安全保障的特質;反之,照顧工作的無酬性質,就註定女性經濟上的依賴性及脆弱性,陷女性於經濟的不安全。

(一)照顧和經濟依賴的關連   女性擔任照顧者,既然照顧工作是無酬的,那女性如何獲得生活所需的經濟資源呢?其實,社會政策係建立在「女性只要透過婚姻關係來依賴男性就可獲得經濟保障」的預設上。但事實上,這種保障卻是一種「缺乏控制」、「缺乏權利」、「缺乏權利而產生的義務」的依賴關係(Lister, 1990:451)。目前這種家庭的可依賴性受到很大的質疑:一者因離婚率增高;再者因「靠丈夫一人的薪資收入就可養活全家」的情況已不復存在,致使女性的貧窮事實開始顯露出來,成為新的貧窮階級。此外,這種家庭依賴關係的假設也反映在傳統貧窮的研究方法上,貧窮以家戶為單位的計算方式隱藏了女性貧窮的事實,因許多家庭中資源不必然共享;貧戶中的貧窮也不必然平均分擔。又非貧戶中不一定沒有貧窮的女性,因女性經常過著匱乏的生活來避免家庭陷入貧窮(李安妮,1994;Miller and Glendinning, 1987)。

(二)照顧對女性勞動參與的影響 一些調查發現:就業的照顧者,特別是女性的照顧者在處理多重責任時,會以犧牲休閒時間、調整工作形態、及維持緊湊生活步調等方式來適應(Seccombe,1992)。而工作形態的調整方面約略分為三類:第一、退出工作,完全退出有酬的勞力市場;第二、改變工作形態,這包括減少工時、拒絕昇遷、遲到早退、調換職位或職業等;第三、提早退休。這些均足以阻礙女性的勞動參與。

(三)照顧對社會安全給付的影響 女性在家從事照顧工作會阻礙其參與有酬的勞動市場,而在以「工作價值」為原則的社會保險制度下,給付資格通常有工作年數和繳費的規定,因此就有二類就業人口會被排除在外:兼職人口和間歇性或不連續性就業的人口(Miller and Glendinning, 1989),而在這兩類人口中女性又佔大部分。由於目前只有少數婦女參與有酬的勞動市場,加上她們繼繼續續的就業型態,致使女性不被納入社會保險體系。即使女性被納入社會保險體系,然因女性的薪資普遍較低,也就影響其給付金額。簡言之,女性的照顧者角色會透過勞動市場參與的機制來影響女性在社會安全制度中的地位,這可從女性主要納入社會救助體系而不是社會保險體系,以及女性享領給付的身份和給付金額不同於男性等兩個面向來說明。

1.女性是社會救助的主要對象;而社會保險的領取者以男性居多
在以工作價值為基礎的社會保險制度中,女性因未參與勞動市場或從事部分工時或低薪資的工作、斷續的就業而未能被納入社會保險體系,所以遭遇經濟困難時只能向社會救助方案申請補助。換言之,社會保險方案係在補償工人在有酬的勞動市場之經濟損失,如老年年金制和失業保險,人民向國家請求保險給付的理由不完全視其需要而且還需視其經濟貢獻多寡而定。反之,國家對婦女的協助主要是透過救助方案來彌補其因家庭(婚姻)的失敗,所必需擔負養育子女的責任,而不是在促進女性的自我照顧(養活自己)的能力(Sapiro, 1992;呂寶靜,1993)。

一般而言,社會保險的給付水準較高,所遵循的是所得替代原則,同時由於其合法性源自於公民權(citizenship right)的理念,因此也得到較廣泛的支持,被認為社會安全制度的主要部門(primary sector);反之,社會救助所堅持的是最低生活水準的維持(social minimum),不但給付水準較低,也因其違反工作倫理而常被視為是一種不值得全面性推廣的方案,同時對於受領者的資格也常有嚴格的限制,或常被以懷疑的態度對待之,是屬於社會安全制度的次級部門(secondary sector)。正如Gordon(1990)所說,具有特權(privelege)及無烙印(non-stigmatized)的社會保險體系,與吝嗇(stingy)及羞辱(humiliating)的社會救助體系,對比了社會安全制度中對兩性的差別待遇,也反映了社會安全制度中的性別階層化關係。

2.享領給付的身份及給付金額
女性照顧者雖未參與勞動市場仍有可能以受雇男性勞工的配偶之身份領取遺屬給付,這種衍生性的權利(derived right)容易因婚姻或家庭關係之變動而被剝奪;但男性則因其繳費的貢獻而以法定的權利(earned right)享領給付,只要有事故發生即可領取。

即使女性以個人性的權利來申領給付,其領取的給付金額較男性為低,在美國女性領取的給付額是男性的61%(Olson,1994)。李安妮(1995)分析台灣歷年勞保的受保險人領取老年給付的性別差異狀況發現,從給付案件來看,男性佔71.17%,女性佔28.83%;而能夠領取老年給付時,男性被保險人平均領到472,193元,女性被保險人只有245,565元。又如果轉換為年金方式,男性每月可領3,537元,女性只有1,803元,給付水準僅為男性的一半。

  總之,女性終其一生扮演照顧家庭內依賴成員的角色(年輕時照顧幼小子女;中年期照顧老年父母;晚年期照顧失能的丈夫),而必須放棄有酬工作或降低有酬工作投入的程度,也因此造成女性經濟依賴的地位,這種依賴的不確定性隨著婚姻解組的增多致使女性的貧窮問題顯現出來。此外,女性無經濟資源可用來從事私人儲蓄、投資理財、購置私人保險等方式來為老年的經濟生活做準備。殘酷的事實是現有以「工作價值」為基礎的社會安全制度之設計並不能適當地保障婦女的經濟安全,導致婦女進入老年期後沒有資格領取老年年金給付或只領取微少的給付而陷入經濟困境。難怪Graham(1983:22)會說「對女性而言,貧窮與照顧就像硬幣的一體兩面」。

肆、照顧者福利措施之探討

  女性家屬照顧者的處境,不僅是承擔負荷與壓力,或歷經情緒感受的煎熬,不容忽視的事實是照顧對經濟安全的影響。因此,改變照顧者處境的措施必須是多元的,不應侷限在解除照顧者的負荷與壓力,或者補償照顧者經濟損失等解勞性策略的考量;另應倡導改革型塑女性成為照顧者的社會制度之解構策略。這可透過國家的福利政策來改變女性照顧家庭依賴成員的責任;也可藉由勞動市場政策來扭轉女性在勞動市場的劣勢;同時可改革社會安全制度以保障女性的經濟安全。

  西方國家已實施的照顧者之福利措施包括:勞務性支持措施、心理性支持措施、經濟性支持措施、以及就業性支持措施。另為減輕照顧工作對女性在社會安全體系中不利地位的影響,一些促進兩性平等的社會安全制度之對策也漸被採用。

一、勞務性支持方案

  勞務性支持方案主要係指「臨時照顧服務」(respite care service)或譯為「喘息服務」、「暫代照顧服務」,臨時照顧服務的出現有兩項重要意義:一是社會開始關心照顧者的需求;二是為建立連續性長期照顧體系,必須有介於完全家庭照顧和機構照顧的銜接措施。臨時照顧的定義相當多元。Miller and Goldman(1989)指出:「臨時照顧係指針對二十四小時照顧老人的照顧者提供一種合宜的、社會所認可的休息,讓照顧者有時間可渡假、處理個人事務、整理家務或補充睡眠。臨時照顧有許多種方式,例如提供居家協助讓照顧者每週有些外出時間,或在一段時間將重症老人安置於護理之家」。另Lawton et al.(1989)則說:「臨時照顧服務可說是為照顧者暫時放鬆或離開受照顧者的一種服務或一系列的服務。減輕照顧者壓力的目的,通常是為了避免或延遲老人被安置進住護理之家,藉此以降低照顧成本。」

二、心理性支持方案

  照顧者除應付勞務所帶來的負荷與壓力外,還要處理心理層面的感受,例如照顧過程中因缺乏照顧知識、缺乏諮詢對象及情緒支持所產生的挫折感、無助感及罪惡感,而這些心理感受會因孤立而愈為加強。心理性支持方案之設計旨在增進照顧者的知識並提供情緒支持以減輕壓力並改善生活。心理性支持方案主要包括教育方案、諮商服務及支持團體等方式。這些服務可以一對一或團體方式進行,有專業人士帶領,也有採同儕團體共同分享經驗的方式(Chappell, 1990)。

三、經濟性支持方案

  經濟性支持方案之實施旨在補償照顧者的犧牲,此外許多政策制定者願意採取經濟性措施,主要是考量失能老人的權益及成本效益,期能避免或延遲失能老人進住機構。這些政策制定者的考量是:(1)給予失能老人更多選擇照顧者的機會。(2)家庭照顧者的機動性可隨時應付老人突發狀況的需要。(3)家庭照顧者所需的酬金通常遠低於專業照顧者,成本效益高。(4)提供支持給照顧者。這種經濟性支持措施大致可分為:稅賦優惠及現金給付兩種方式(Gerald, 1993)。在美國,這種優惠的措施主要有免稅、減稅及寬減額等三種方式(Gerald,1993)。而現金給付方案包括:給予津貼(allowance)和給予薪資(wage)的方式。

四、就業性支持方案

  雖然照顧者大多是女性,但有鑑於女性就業有不斷上升的趨勢,因此針對就業的照顧者提供就業性支持以持續家庭照顧的能力,遂成為新興的社會政策議題。另一方面,企業為降低員工流動所增加的成本,並保持其高度生產力與工作表現,如何給予擔負照顧責任的員工繼續就業的支持,也成為新興的職工福利議題。相較於上述的三項支持性方案,目前照顧者的就業性支持方案多由企業主導,提供給照顧者的就業性支持方案主要有三種形式:照顧假、彈時工時、及彈性上班地點(王麗容,1991)。

五、改進女性照顧者地位的社會安全制度措施

  前已述及,以工作為基礎的社會安全制度會將女性排除在社會保險體系外而進入社會救助的體系,形成雙元福利體系的現象。首先,為降低社會安全制度性別階層化的程度應重新建構所得維持方案,採行全民式、普及式的所得維持方案較可能保障每個人維持其基本生活所需的所得水平,譬如兒童津貼、重殘津貼、老年基礎年金、及殘障者照顧津貼等。其次是修正社會安全制度給付中與有酬工作有關的資格規定,由於最低薪資、工作年數及繳費法則的規定都可能使婦女喪失社會保險的資格(Sainsbury, 1993)。因此,可採行的措施有(1)將女性在家庭內從事照顧工作視同有酬的工作,納入社會保險中的年資計算,已採取這種改革方式的國家有加拿大、瑞典、法國等。加拿大的年金保險,規定每一個幼兒照顧可以抵七年的繳費記錄,瑞典為三年,法國為二年。(2)保障部分工時者的保險權益:保留由全職工作者改為兼職工作者的保險權益,俟未來將費用填補後,回復充份的受保資格和權益。(3)保障女性薪資水準偏低的給付水準,由於女性的薪資偏低致使其給付金額不足維持生活所需之水平,改善此種狀的方法乃是調整給付水準的公式,使高低所得者的給付金額差距不致太大 。以及(4)實施分割年金:分割年金的構想,是強制丈夫和妻子一同分享年金的權益。這項改革所代表的意義,主要是肯定從事家務工作者對家庭的貢獻,和就業者對家庭的貢獻,性質雖有不同但同等重要,也同具社會價值。因此夫妻應各有一半的權利,如此,未實際參與勞動者其權利不會受到影響。目前這個方法只在德國、加拿大等國實行,而且多用來處理離婚夫妻在婚姻期間所累積的權益(李美玲,1995)。   上述的改革措施只是在改進女性個人性的權利之作法,另有一些作法可以改進女性衍生性的權利,譬如:投保人的配偶不僅可領取遺屬給付,而且可領取生病給付;維持離婚或分居婦女享領遺屬年金給付之權利;投保人的依賴者不侷限配偶也涵蓋同居人,亦即同居人也可享有遺屬給付等(Brocas, Cailloux, and Orget,1990)。

伍、台灣女性家屬照顧者福利之建構

  檢視西方國家實施的照顧者福利措施,吾人可推論照顧者福利措施之顯性目標有二:(一)協助家屬照顧者:對於那些實際上在擔任照顧者的女性提供協助,以解除勞務的負荷壓力和心理煎熬、補償經濟上的損失,以及支持就業者繼續就業等。(二)改造型塑女性成為照顧者的社會結構,譬如改善勞動市場中女性的不利地位及改革社會安全制度。另一個隱性但具同等重要的目標是:極少化社會上依賴成員對家庭的依賴,這可透過國家保障每位國民社會權的政策來實踐。以下將依此三個面向來評述台灣的現況,並提出建構女性照顧者福利政策之原則。

一、保障社會上依賴成員的社會權

  在台灣要改善女性照顧者處境之第一步就是要強調國家保障社會依賴成員社會權的責任。從台灣社會福利發展演進過程來看,殘補式、極小化的福利是其特質,這正反映出「家庭應負起照顧每位成員」之意識型態,在強調家庭責任的政策環境下,否認了依賴成員的社會權,也加重了女性親屬的照顧責任,完全無視於女性所付出的成本。以老人照顧為例,民國六十九年訂頒之〈老人福利法〉,其立法宗旨為「宏揚敬老美德、安定老人生活、維護老人健康、增進老人福利」,而民國八十二年行政院通過的「老人福利法」修正版,雖將立法宗旨修正為「宏揚敬老人美德、維護老人健康、安定老人生活、保障老人權益、增進老人福利」,仍是將「宏揚敬老美德」之倫理目標列在其他目標之前,可見「政府仍期待家庭能奉養老人,政府的措施只是彌補家庭照顧的不足」之意識型態仍舊存在。又從目前訂頒之老人福利相關法規來看,服務對象仍是以低收入戶老人為主,而服務項目則以機構居住安養和經濟扶助為重點(呂寶靜,1995)。在每位國民享有「社會權」的觀念發展之下,政府應保障社會上依賴成員的社會權,透過所得維持、醫療保健、住宅、教育、就業及個人服務措施,來極小化依賴成員對家庭(其實是女性照顧者)的依賴。只有國家重視每位國民的社會權時,受照顧的依賴成員和女性家屬照顧者的生活品質方可提昇。

二、對於女性照顧者的協助

(一)解除女性照顧者勞務的措施
  勞務性支持方案一直是女性照顧者所迫切的需要,日間照顧及居家服務(居家護理和在宅服務)等方案即能發揮這種功能。以老人照顧為例,在社政體系方面,內政部社會司自民國七十八年起,積極補助各縣市政府辦理日託服務,截至目前為止,計有台北市、高雄市、台南市、新竹縣、新竹市、南投縣、雲林縣、高雄縣、及屏東縣等九個縣市辦理日託服務,受託人數近一千一百人。在衛生體系方面,衛生署於1991年開始進行日間照護實驗計畫,計有耕莘醫院、埔里基督教醫院、高雄天主教聖功醫院、花蓮門諾醫院、省立豐原醫院以及沙鹿童綜合醫院等六家醫院,計照護83名失能老人(呂寶靜,1996)。至於社政體系所提供的在宅服務因有低收入、獨居的資格限制,致使一般家庭無法獲得服務。另衛生署從1987年開始試辦居家照護實驗計畫,目前共有38個單位參與兩萬人次的服務。全民健保實施以來,對功能重度障礙老人給付每月兩次居家護理服務,但對住在機構中的老人則不予給付。上述說明顯示,我國目前替代家屬照顧者的照顧服務明顯不足。因此,「滿足家庭照顧者所需的支持」應列為老人長期照護政策中重要的標的(吳淑瓊,1995)。為達成此標的,政府應透過補助方式鼓勵公私立社會福利機構、宗教組織、社會福利慈善基金會、及文教基金會等組織辦理各項替代照顧服務。

(二)經濟性支持服務方案
  目前國內有關稅賦優惠措施,在綜合所得稅方面,有扶養年滿七十歲直系親屬特別免稅額的規定,以民國八十四年為例,扶養老年親屬之免稅額規定為102,000元略高於扶養其他親屬之免稅額68,000元。在扣除額方面,訂有「殘障特別扣除額」68,000元。至於發給家屬照顧者津貼或僱用親戚提供照顧而付給薪資等現金給付方案並未實施。但老人福利聯盟提出的〈老人福利法修正草案〉即提出「特別照顧津貼之實施」的條文,規定「居住家庭中之無自我照顧能力之老人,其照顧者得申請特別照顧津貼」。

(三)就業性支持方案
  目前台灣地區所討論的就業支持方案,多數係在支持員工擔負兒童照顧的責任,較少針對承擔老年家屬照顧責任的員工提供支持。建議行政院勞委會應比照補助企業設置托兒所的方式,鼓勵企業界開辦老人託老服務。此外,勞委會所研擬的兩性工作平等法草案中均規定雇主應給予員工兒童照顧假,建議將照顧假亦開放給那些照顧生病的配偶、父母之員工。

(四)心理性支持方案
  目前國內各種照顧者團體或協會紛紛設立,應鼓勵其積極規劃辦理心理性支持方案,又由於此類方案所需的成本不高,應鼓勵慈善基金會、文教基金會或公益團體來辦理。

三、解構型塑女性成為照顧者的制度

(一)改善女性在勞動市場的不利地位
  雖然台灣地區婦女的勞動參與率逐漸上升,但仍偏低,而女性加入勞動市場也大多數在次級動市場就業,缺乏在職訓練和升遷的機會,女性薪資普遍較男性為低,女性的家庭責任牽制著婦女的工作。如果政府有關單位真的想要促進兩性工作平等、去除現存的歧視作法和改變台灣歧視的環境,首先就應廢止現行特考及其國家考試限制女性名額的作法。其次,要求公家單位及承包政府工程的公、民營事業單位不得限制男、女性就業類別、實行同工不同酬及剝奪女性升遷、受訓的機會。最後,但也是最重要的,則應在政策上宣示保障女性工作權益的決心,並加速〈勞基法〉的修正和〈兩性工作平等法〉的通過(張晉芬,1995)。

(二)改革歧視女性的社會安全制度
  以老年的經濟所得保障為例,目前台灣除了軍公教退休人員享有月退休金的優惠保障之外,並沒有老年年金制度。而這些部門中除了軍人是以男性為主的職業外,公、教部門的女性就業人數也較男性為少。這不但顯示女性享有經濟安全保障的機會較男性為少,而且由於女性在這些部門中大都處於低薪資與低職等的位置,因此軍公教的女性就業人口所獲得的保障水準,平均也較男性為低。除了軍公教的退休金外,在勞工保險中的一次老年給付中,女性較不易符合領取這些福利的資格。以1992年的勞保老年給付為例,該年的給付件數中70﹪以上的給付對象是男性,而女性的給付件數只佔不到30%。

  如前所述,符合女性權益的社會安全制度,是強調由政府稅收支付的全民性方案。以老年年金為例,我們的策略應是先推動無須經過財力調查,也沒有繳納保費與投保期間限制的「老年基礎年金」制度的建立。全民性年金的提供,不僅促使每位女性能以獨立公民的身分,獲得老年生活的經濟保障,也是間接承認無酬家務勞動的經濟價值與貢獻(傅立葉,1995)。

陸、結語

  台灣地區長期以來重視家庭責任的社會福利制度,致使替代家庭照顧的勞務性支持方案遲遲到最近五、六年才實施,但明顯不足;而心理性支持方案在各類家屬照顧者團體或協會紛紛成立後,漸漸受到重視也開始辦理。至於發給家屬照顧者現金的津貼制或薪資制仍停留在構想的階段;而企業界尚未正視受雇員工擔負老年照顧責任的問題,也未作出任何回應。這些均是婦女團體今後應積極鼓吹的措施。較值得注意的事是改革歧視女性的社會安全制度之主張,近二、三年來才出現在學術論著中,然尚未轉化為婦女團體創新社會政策的訴求重點。

  台灣女性家屬照顧者之處境當然深受國家社會政策的影響,其實國家亦可透過社會福利政策來改變女性照顧依賴家庭成員的責任;也可藉由勞動市場政策來扭轉女性在勞動市場的劣勢;另可改革社會安全制度以保障女性的經濟安全。國家是否會制定「友善女性」 的政策則必須從政策制定過程的權力結構來加以考量,因此女性的參與以及婦女團體的動員是重要的。

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