第三屆全國婦女國是會議論文集
三∼二 照顧工作:愛的勞務或商品?

台灣的托育困境與國家角色

王淑英

(本文摘自王淑英、賴幸媛著"台灣的托育困境與國家的角色")



前言

   女性與托育(或幼兒照顧)的關係極為密切,甚至以台灣的現況而言,托育工作其實等同於女人的工作,而國家在女性與托育兩者之間幾乎沒有扮演任何積極的角色。從一些研究報告以及個人在基層實地的觀察經驗中(Wang 1987,尤詒君1995,俞筱鈞1996 )我們得出

  1. 大多數學齡前(尤其是三歲以下的嬰幼兒)兒童的照顧工作,都由母親或親人(女性)在家庭中承擔;

  2. 而部分孩童是由保育工作者(包括教保人員和家庭托育人員(俗稱家庭保母)來照顧的,這些照顧工作者清一色是女性;

  3. 女性所從事的照顧工作,在私領域(家庭)是無償的,在公領域(市場)是超低薪資的,照顧工作至今得不到社會的認可,顯示女性/照顧者嚴重被體制所剝削的事實。

  托育會等同於女人,我們認為主要是深受傳統的、父權社會的性別分工意識型態所影響 。「性別分工」清楚劃分工作/家庭、公領域/私領域、男性/女性,形成對立區隔的兩造。 u工作」被界定成是「男性化」(masculinity)的場域,「家庭」則是「女性化」(femininit y) 的具象表徵(Oaklay,1992)。對於家庭而言,男人在公領域工作是「養家活口者」,女人 在家從事的照顧工作卻不是「工作」,而是女性天生該付出的無償勞動。即使因為經濟的變遷與社會的需求,愈來愈多的女性必須要在勞動力市場上從事薪資工作,也常被認為這是她們身為妻子與母親角色(亦即家庭勞務)的一種延伸,是女性生活的次要活動。當女人被賦予「天生自然」的照顧責任時,其實就是一種「女性化」的建構,這種結構上的區分,根生蒂固延續至今,女性就在這種性別角色分工中屈居從屬位置。前述提及,托育工作多由婦女在私領域完成,這些工作既是無償的,其工作價值又得不到社會的認定,所以托育工作強化了女性的從屬位置;另外,我們應該注意到,即使托育工作由私領域轉進公領域,由現在的公私立托兒所與幼稚園的老師及保育人員來看,還是由女人來承擔。這些女性照顧工作者的薪資待遇很低(下一章節會有詳細的討論),造成高流動率,無法專業化、品質低落諸多問題。我們認為托育工作者的薪資低和社會認定這是女人的工作有關,既是女人的工作,那就無所謂專業化的問題,那麼其工資也僅是家庭收入的補充而已;所以女人即使從私領域釋放出來,移師到公領域去,還是又回到照顧者的角色,被編派到就業市場的最底層去,再一度被剝削。

  我們期待女性能從兩性的從屬關係中爭脫出來,就必須正視托育造成的女性困境,如果我們要的是建立一個公平與正義的社會,面對托育與女性之間產生的矛盾對立問題,國家應該扮演什麼角色?國家該不該介入?該如何介入?

  我們以為國家有責任解決托育問題,因為國家的介入具有以下幾個意義:

  1. 當婦女的公民權、法律權、政治權、與社會權能受到國家的保障,傳統父權社會文化的性別分工意識型態才有可能被打破,女人才有機會從沒有獨立人格、沒有自己面貌的從屬者位置解放出來。

  2. 婦女的勞動參與是台灣經濟快速發展的要素之一,談到台灣的婦女勞動參與,我們必須澄清的是官方的婦女勞動參與率,大大地低估了婦女的勞動參與,與現實狀況差距甚大,這是因為統計數字沒有包括廣大在非正式部門工作的婦女勞動力(例如:家庭代工、低下工作、攤販、臨時工、家庭副業等等);針對這麼龐大的婦女勞動力,如果國家不將托育工作社會化,即是繼續犧牲婦女的權益,讓整體社會的負擔由女人來承受,讓婦女在公、私領域受到多重剝削,不得翻身。

  3. 再者如果國家積極干預,提供足夠設施,滿足托育的大量需求,如此也可以將廣大仍是隱藏性的婦女勞動力挖潛出來,投入就業市場,以促進經濟生產。

  4. 由於國家常因規避責任,或因意識型態的立場考慮,在政策的宣揚上強調要健全發揚家庭功能以促進社會和諧發展,我們並不否認家庭的功能,但是我們應該要清楚這個論點背後的邏輯其實是將家庭的勞務責任與負擔強加在女性的肩上。家庭是資本主義勞動力再生產的單位,但是因為社會結構的快速變遷,家庭在資本主義社會不再能夠自我維繫,家庭的功能已經不能如國家所預期,完全的提供勞動力再生產,所以國家必須針對這樣的問題提供迫切而有效的政策,就托育的照顧責任,應該由傳統的家庭移轉到由國家社會來承擔。

  由於托育問題的處理,攸關國家社會的長程發展,必須加以重視,總結而說,托育不是母親的事,不是女人家的事,而是大家的事,托育的需求不是女人家的需求,而是全體社會的共同需求,因此我們要求國家必須有托育的政策規劃與執行方案。

  托育與國家角色討論國家在托育問題上扮演的角色,可以從國家的托育政策以及國家在托育的實務上提供了什麼樣的設施或幫助來檢驗。目前政府有關托育的政策及法令可說是相當欠缺,僅有兒童福利法和幼稚教育法做了幾項規範。除此以外,只有行政部門頒佈的各種托育機構的設置或管理辦法。兒童福利法(民國62年總統頒佈,民國80年修正)是托育法令中的國家最高指導原則;但雖是指導原則,卻對托育問題著墨甚少。尤其是,這部兒童福利的最高準則

  竟然沒有針對托育提出國家對於兒童應該付出的責任。修正後的兒童福利法第六條,雖明定中央主管機關應設置兒童局來承辦兒童福利業務,至今仍無下聞。

  另一涉及到托育的法令是學齡前教育體系所依循的幼稚教育法。幼稚教育法設定之宗旨在於使學齡前兒童有健全人格之發展,及提供健康、生活及倫理教育的機會。這個法其實是以教育為主,嚴格說並沒有涉及托育的功能。

  既然國家缺乏主導性的明確托育政策,它能夠提供的托育設施與服務就可想而知了。至今全臺灣地區僅有21家公立托兒所(臺北市19家,花蓮縣與台東縣各一家)(內政部,1993);表1更清楚說明,國家在對三歲以下幼兒的托育服務的提供上幾乎沒有介入。

表 1:臺灣地區15至64歲已婚生育女性的幼兒照顧方式* 單位:%

母 親 75.30% 其 他 親 屬 0.94%
祖 父 母 18.10% 私立托兒所或育嬰中心 0.15%
家庭托養保母 4.36% 公立托兒所或育嬰中心 0.06%
家中保母 1.02% 服務機構附設托兒所或育嬰中心 0.04%
*指未滿三歲的幼兒
資料來源:中華民國八十二年臺灣地區婦女婚育與就業調查報告,p.15

  由表1可見,未滿三歲幼兒,日間照顧方式仍以母親照顧為主。由上表也可見公立托兒所或育嬰中心之提供微不足道,可見政府對三歲以下托育提供的設施很少。國家在托育問題上之不負責任可見一般,特別是政府竟可以完全忽略民眾的需求,因為根據它自己的調查報告,約有62%的民眾認為政府應該設立公立托兒所(臺灣省政府社會處,1993)。

   公立托兒所一般而言,托育的品質相當不錯,國家不僅提供充份的經費與完備的設施,並且對師資保育員的素養要求也較為嚴謹;而且其收費相當低廉(臺北市3,000元),符合廣大民眾的利益,實在是托育的最佳設施。

  目前最令人詬病的托育問題之一,還包括大多數立案與未立案的私立托兒所、幼稚園托育品質不良、收費昂貴的狀況(7,000元-15,000元),由於在這些托育機構工作的教保人員薪資低(例如:私立托兒所平均12,600元-18,500元)、工作量大,致使教保人員的流失率大、流動率高,又因為薪資低,不易找到資歷良好的從業者進來,因此托育的品質就難以掌握與提昇。另外,從送托的父母角度來說,又面臨到必須支付昂貴托育費的問題,對中下收入階層的家庭造成經費負擔,在這樣的托育市場結構裡,我們看到幾點矛盾: 1 . 從事托育工作的這些女性照顧者,因薪資微薄而被嚴重剝削 2.托育照顧工作無法專業化,是女人的低下工作3.托育費用的負擔促成階級分化,中上階層富裕家庭有辦法將孩子送托素質好昂貴的私立幼稚園,中下階層的父母只能將孩子送托品質差收費較低的托兒所。這些矛盾無法透過市場機能來解決,必須經由國家的介入才可能改善。

結論

  我們的國家面對高的托育需求與嚴重的托育問題,並沒有進行有效的干預,這在根本上是因為資本主義國家的家庭主義意識型態,認定資本主義社會促使勞動力再生產的照顧工作是「家庭」要負責的。然而「家庭責任」不幸的就是女人的責任,國家的托育政策不能避免地更在這兒強化了父權文化的性別分工,形成壓迫女性的機制。因此我們要反對以家庭為中心的托育政策,同時也由於資本主義社會的家庭結構正在解體中,家庭很難獨自進行勞動力再生產的功能,因此,我們以為照顧工作不能再是針對少數異常者服務的慈善事業,兒童照顧工作既是眾人都會碰到的問題,便具有高度政治性,因為政治乃管理眾人之事,所以國家必須針對托育問題進行社會重建。

  我們以為托育問題要從是女人問題提昇到是國家社會的問題層次上,國家必須擬定一套六歲以下兒童的托育政策,直接來處理社會對托育的需求,政策的宗旨是將托育工作社會化,亦即由國家的力量來全面承擔托育服務的責任;我們不贊成托育服務市場化,是因為任由市場去提供,女性照顧者必將繼續淪為被壓迫與剝削的角色,市場化的托育品質普遍低落,並且造成中上階層家長選擇昂貴或較好的托育服務,如此助長了分配不均及階級分化的問題。

  我們也認為應該在概念上區分托育政策與家庭政策,目前許多學者就家庭政策提出不少經濟性補助建議,例如:家庭津貼、兒童津貼、產假、陪產假、育嬰假等,這些議題應該和托育問題分開,才不會造成以為爭取到父母的工作權益,以及象徵性的經濟補助就解決了托育問題。

  曰前台北市政府宣佈實施"兒童津貼與相關措施方案",若經議會通過,將於今年七月起針對台北市五歲至六歲的幼兒發放每年一萬元的"教育券"。此舉看來好像政府對托育問題的投入,其實只是助長托育的市場化,使得較富有的家長更傾向送幼兒至更昂貴的私立幼稚園及托兒所。

  台北市的家長對於學齡前幼兒每年須負擔約十萬元的托育費用。對中上階層家庭來說,發放一萬元可能略有幫助,但對其他家庭而言,為了符合發放資格,反而被迫放棄本來的托育方式,選擇不一定滿意的機構服務。發放"折價"的教育券給五至六歲的幼兒絕對不等同於幼兒教育義務化,因為它並不能確保家長將減輕負擔,更無法保証托育品質的提升。私立幼稚園及托兒所一向收費無規格化,政府從來無法扼止各種巧立名目的收費方式;更何況挑選五歲至六歲的幼兒發放,使得私立幼稚園及托兒所爭相收托大班幼兒。如此,政府不但規避了落實幼兒義務教育化的責任,更嚴重影響私立機構提供五歲以下幼兒托育服務的意願。

   在朝向托育全面社會化的路程裡,國家至少應做好幾件事:

  1. 規劃國家托育政策,確認托育責任由全體社會來承擔,並確立托育行政主管機關的權責。

  2. 普設公立托兒所,收托五歲以下幼兒;幼兒教育義務化,五歲至六歲幼兒進入國小附設幼稚園。

  3. 廣設公辦民營托育機構,鼓勵非營利組織、社團法人及家長團體承辦。

  4. 設立社區化的托育機構,鼓勵社區人士加入托育的決策過程,社區人士以社區運動的精神協助社區的托育機構,或可督促托兒所社區化的早日實現。

  5. 落實托育工作者的專業証照制度,鼓勵托育工作者籌組工會,以提昇受雇者的勞動人權,確保其工作權益與專業水平,如此才可能打破女性在公私領域及非正式部門繼續承擔的犧牲者角色。

 

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