女性議題論文集
各國娼妓管理政策之比較
摘譯自 Prostitution: Regulation And Control
張碧琴
本文比較英國、加拿大、法國、荷蘭、瑞典和西德六個國家的娼妓管控政策，以及各國政策形成的背景與發展。由於此六國的法律控制程度互有差異、恰代表不同的政策立場光譜落點，在發展研擬一套管理模式之前檢視這些不同的政策措施，可提供更多元的觀點，並有助於避免過去及目前管理政策所遭遇的困境。
英國
政策及其形成背景
1954年由英國政府指派同性戀犯罪及娼妓問題委員會研議如何處理娼妓問題。
1957年該委員會提出其建議報告，即伍分頓報告書(Wolfenden Report)。該報告的立場為反對禁娼，主張刑法處罰的對象應該是「妨害公共秩序與風俗，或傷害侵犯一般公民的權益」之行為。但該報告亦同時建議應制訂法條禁止妓業妨礙公共安寧，而且不須有明顯確實的證據即可逕行執行告發，如此一來，法律對娼妓的管控遂比對流浪漢的管控還嚴格。
1959年英國國會通過街頭犯罪法，禁止「以妓為常業者」在街頭或公共場所招攬顧客。同時亦禁止經營妓女戶、媒介性交易或以剝削妓女營收維生。但對於嫖客則不處罰。
法令實施成效及影響
街頭犯罪法在減少流鶯人數的成效方面可謂十分成功，在法令通過後三個月內，倫敦警方逮捕的流鶯人數即下降百分之九十。但其引發的副作用也不少，最大的問題是妓業地下化，例如色情廣告隱身變形為各式名目（教授法文課、陽萎治療專家等），依舊蓬勃存在，更逼使娼妓不得不依賴皮條客、而加深皮條客對妓女的剝削控制。即使從公共利益的角度來評估，該法也造成若干反效果。1.由於妓女不得不與皮條客等人形成寄生的依賴關係，也助長了幫派介入色情的趨勢。2.皮條客會故意提供藥物給旗下妓女，以強化對妓女的控制，遂使得越來越多娼妓染上毐癮。3.能讓強迫性性消費者正當發洩的管道一旦減少，可能會使性犯罪的比率昇高。4.既然當局者不再能直接監督管理妓業，青少年從娼的可能性與機會就增加。5.該法通過後，經由嫖妓感染性病的比例並未減少。
由於以上幾點問題，也曾有部份人士主張修法，但最終仍未獲通過，在可預見的未來也不太可能修法成功。
總之，今日有心人士依然不難在英國社會注意到娼妓（包含男娼及女娼）的存在，換言之，只有檯面上的娼妓被抑制。雖然從法令上看來，英國娼妓政策的目的也只在消除「公開化的性交易」，而不將從事性交易此行為本身視為違法，但由於其法令禁止所有娼妓賴以維生的管道與措施，遂使得妓業地下化、祕密化成為必然，也給從娼者與社會帶來不少問題。
加拿大
政策及其形成背景
在1972年之前，加拿大警方可以在幾種情形下逮捕妓女：（1）.被發現以妓為常業（a "common prostitute" or "night walker"），（2）.在公共場所逗留，而且（3）不能好好表現（give a good account）。這種管理原則有幾個問題：1.以某個人的身份（status）為判定其是否犯罪的標準，而不是其行為。2.從法令的前後文及語辭使用中可發現，本法制定時是以女性為施行對象。3.措辭不夠明確嚴謹，例如何謂「被發現」「以妓為常業」仍有待釐清。4.要求一個人須「好好表現」似乎違反加拿大權利法案中禁止「自我入罪」（self-incrimination）的保護條款。上述問題不但未在1972年加拿大國會修法時改善，而且控制更嚴格。修改後的法令成為：「當個人在公共場所招攬嫖客時即違法」。如此是擴大其適用範圍的，因為只要當事人當場確有招客的行為即構成犯罪。但爾後有兩個判例在引用此法令時則縮小其適用範圍，例如其中一個判決主張，除非拉客時過於糾纏、脅迫性，而造成對方的困擾不便，否則不會被認定為「拉客」。如此一來，在實際執行中只有最嚴重干擾社會秩序的招客行為才被視為犯罪，而形成法令與現實不符的現象。
此外，修改後的法條仍未解決定義含糊不清的問題，何謂「公共場所」、「娼妓」仍眾說紛芸。例如「娼妓」最廣義的定義裡甚至不須要有金錢或酬勞交易，如此遂將婚外性行為也納入其適用對象了。
其他相關的刑責處罰規定為：
- 任何居住在妓戶，或沒有合法許可而在妓戶逗留者，或管理經營妓戶者皆屬違法。
- 引介運輸個人到妓戶者違法。
- 抽取娼妓營收所得之佣金者違法。
- 從娼者不罰。由此項規定可知，加國法律體認到界定何謂娼妓的困難，以及完全消滅娼妓之不可能，此將目標轉為建立對公開招客行為的規範控制，並減少對娼妓的剝削。
- 保鑣亦不罰。但若此人在妓戶內逗留，仍會觸犯上述法條。
- 不罰嫖客。
法令實施成效及影響
一般說來，從娼者只會被易科罰鍰若干或短期監禁，通常不超過三十天。但被捕者通常不會有其他社會或心理治療的服務。如同英國，一旦政府開始取締娼妓，從業者就化整為零、地下化，因此，加拿大政府的控制政策並無法壓抑娼妓。由於持續逮捕娼妓引發的烙痕化效應，1970年加拿大婦女地位之皇家委員會提出一份報告，主張廢止現行之管理法令，如果從娼者（含男女）的行徑已干擾到公眾權益，則可用妨害安寧的罪名起訴之。
很顯然，加拿大由於延用英國的管理制度，其遭遇的困難與問題也和英國相同。如同加拿大皇家委員會所指出的，其娼妓政策並未處理各種與娼妓制度有關的問題，例如娼妓受皮條客控制的問題。亦有論者批評光用罰鍰、監禁等方法並不能有效消滅娼妓，遑論針對娼妓制度產生的原因進行干預。
因此，雖然加國的法令意圖要減少從娼人數，但其執行結果是失敗的。
法國
政策及其形成背景
長久以來，法國就接受娼妓制度為其社會生活的一部份，登記制度也已行之多年。但在第二次大戰期間，由於妓院被納入情報工作網造成的副作用，因此在1946年時禁止設立妓院，1960年時強制性的健康檢查也廢止。目前，法國刑法將媒介娼妓、拉皮條、經營或協助管理妓院視為非法，違法者最高可處五年徒刑或罰款250,000法郎。換言之，從事性交易本身並不違法，但是媒介招攬嫖客則是違法的。此外，嫖客亦不罰。
法令實施成效及影響
雖然法國的娼妓經常週期性地被取締、被警方盤問、被法院起訴傳喚到庭，但其營生則未有多大改變，即使法律對皮條客和妓院經營者的處罰相當重，也未阻怯以此為業者的腳步。一位當局者即估計，百分之八十的法國娼妓皆有一名皮條客，但其中只有極少數人曝光；僅巴黎一地的妓院估計也有二百所。
不利於娼妓的共生關係不但未消減，反而因為娼妓被取締、停止健康檢查而有增加的現象。尤其是
- 隨著妓院的關閉，性病傳染的流行大為增加，據估計有25%到34%之間的性病感染者是透過嫖妓致病。
- 越來越多娼妓被迫向皮條客尋求協助。
- 警方貪污的情形增加。
- 公共秩序未獲改善。即使在被鎮壓期間，娼妓依然可以以「被動招客」的技巧走法律之漏洞。
荷蘭
政策及其形成背景
如同其他國家，經營妓院、引薦媒合使人為娼、拉皮條等行為在荷蘭也是違法的。而從娼行為本身在荷蘭境內多數地區是被壓制的，只有少數地區允許性交易合法存在。從法令的角度來看，荷蘭刑法本身並未禁娼，但各個地方政府的法規則多禁娼，即使在允許娼妓合法營生的大都市，娼妓也被規定定只能在某些特定區內活動，而且法令對娼妓本身更有許多規範。最典型的例子是阿姆斯特丹。
阿姆斯特丹法規中規定，娼妓只能在某些特定區內活動，而招客行為則在任何地點任何情形下皆不合法，即使在色情特定區內。但其法令並未進一步要求娼妓接受性病檢查等等，即政府介入娼妓制度的角色只是禁止者，故當局者並未視娼妓為合法，只是容忍其存在而己。
以阿姆斯特丹紅燈區內的 Zeedijk為例，娼妓及其營業之公寓皆不須申請執照，但警方多認識執業之娼妓，也會不時檢查其公寓以確定沒有不法情事。事實上，只要沒有公開招客，在紅燈區外的性交易行為也是被容忍的，因此也有部份娼妓在紅燈區外的酒吧等類似的地點從性交易。
綜觀中央政府及地方政府的相關法規即可發現，荷蘭立法的目的是：1.消除擾亂社會安寧的行為，2.保護娼妓免於受皮條客、老鴇剝削。
法令實施成效及影響
在荷蘭，娼妓被認為要負責避免性病傳染的問題，在紅燈區內的娼妓皆會要求嫖客使用保險套，因此使得性病傳染率維持在低水平。此外，娼妓也會拒絕年齡過小的嫖客，警方只介入控制從娼者的年齡下限，亦即一旦發現雛妓就會依規定送交適當之監護者處理。值得注意的是，荷蘭的娼妓也為其營業所得付稅。如果某位從娼者無法提供正確的收入數額，則為估計所得納稅。
一般說來，荷蘭的社會大眾普遍接受「從娼也是一種工作」，而不當成一種恥辱。此外，其性暴力犯罪率也有減低的現象，部份人士認為此與社會有正當的性需求發洩管道有關。
瑞典
政策及其形成背景
多數瑞典觀察家同意，該國境內少有娼妓，而此現象應該與北歐國家共同的性觀念開放有關，尤其是對婚外性行為的接受。因此，瑞典人民認為只要是二個成年人基於彼此合意的性行為，即使涉及有對價的交易，也不應被禁止。因此，其刑法內並不罰嫖，但是娼妓在公共場所干擾公共安寧或違反社會道德風俗時，仍會被警方逮捕，因此，強迫式的招客行為是被禁止的。其他被禁止的相關行為是：
- 若為私利鼓勵剝削個人從娼，或以此為常業，或引誘二十一歲以下者從事性交易。但僅依賴娼妓為生則非違法。
- 為圖利自己而鼓勵他人發生性關係。
- 意圖與十八歲以下的異性或二十一歲以下的同性發生性關係，而提供或答應提供報酬者，則犯下「引誘未成年人」之罪。
法令實施成效及影響
如前所述，瑞典境內娼妓人數不多，而且有持續下降的趨勢。絕大多數嫖客的年齡在中年及其以上。但男妓人數則在增加中，尤其自1947年以後已增加三倍，其顧客多為男性。由於妓業的沒落，警方干預的程度也大幅下滑。1964年全年Stockholm警方查獲的娼妓不到二十人，1970年則全無女性因從娼被起訴，只有十名男性因引誘、媒合性交易被定罪，以及若干引誘未成年人罪之判例。
西德
政策及其形成背景
西德的娼妓政策不同於本文介紹的其他國家之處為，從娼不但不被禁止，而且西德政府還制訂相當周延的法規以規範妓業，而非只是自由放任。西德政府並未訂定特別法以規範娼妓，而是由各相關的法令同時規範。首先，德國刑法視「淫蕩行為」為違法，因此顯然包括那些干擾社會治安的性交易；第二種規範則與「為獲對價或酬勞的淫行」有關。違反此二大原則者會被判處徒刑：
- 以妓為常業，而在教堂、十八歲以下兒童青少年居住區域內從事性交易者。
- 以妓為常業，而在學校、有十八歲以下兒童青少年居住之房舍或其他專為此類人口規劃之地點從事性交易，以致污染未成年人之道德者。
- 以妓為常業，並且在禁止從事性交易之都市或特定區內進行性交易者。
- 在人口數不及二萬人的社區，政府有權禁止任何色情行業。
- 人口數在二萬到五萬人之間的社區，政府可以禁止在全區或部份地區進行色情交易。
- 人口數超過五萬人時，政府可以規定不得在部份地區從事色情交易。
而在地方政府與聯邦政府的規範權限劃分方面，任何妓院要申請成立仍須先得到地方政府的許可，而且通常是由地方政府制訂規範娼妓的實施細則，例如規定娼妓須定期接受性病檢查。通常法律對妓業的規範也如同對其他商業性公共建築的規定一樣，主要仍是有關允許營業的時間、建築物可容納人數、房租上限等限制。
此外，由於有些妓院也會販售酒類飲料，政府也對酒價、售酒時間、個人得購買酒量上限等訂定規範，以保護消費者的權益及避免紛爭。因此，不同地區的色情從業者所受的規範其實不盡相同，從娼者的工作型態方式也隨之不同，例如漢堡、西柏林二城市街妓隨處可見，法蘭克福的娼妓則開著車子兜攬嫖客，但對於其他大部份城市來說，在街頭招客的工作型態會觸犯危害公共安寧的法令，因此大部份色情交易仍是在妓院、酒吧進行。
在西德，所謂「妓院」大多是公寓式的建築，娼妓須付不低的房租，但不須和管理者拆帳，但娼妓皆須繳稅。這類建築的特色是特別強調公共安全設施，例如每個房間內都有緊急求救按鈕，以便在嫖客過於興奮名喚保鏢。公寓內也提供醫療救助、伙食及房間清潔，以維持從娼者的工作品質，而且免於受皮條客的控制。但事實上，許多娼妓仍與皮條客搭配工作。
一般說來，多數城市對從娼者執業上的規範多是要求每週做二次性病檢查，一旦被發現感染性病即不得接客，有些地方則另有工作時段的限制，或採用登記制管理娼妓。若綜合各項政府規定可發現，各政府其實偏好妓院集中經營以利管控。
當然，西德仍有不在合法的性交易地區或中心工作之娼妓，尤其是政府禁止設立妓院的社區，非法的妓院仍不少，例如西柏林。更明顯的例子是慕尼黑，在政府為籌辦世界奧運會而關閉妓院之後，二百家變相經營的按摩沙龍隨即如雨後春筍般出現。此外，即使西德禁止以電話安排性交易，仍然有應召女郎的色情行業型態存在。
男妓(或牛郎)亦逐漸增加中。以往以男同性戀人口為主要顧客群，漸漸也有以女性消費者為主的妓院出現。
法令實施成效及影響
根據1968年進行的一項研究指出，漢堡登記在案的公娼有1,291人，另有1900名未登記執業的娼妓，而以兼差形式從事色情行業的女性(含青少女)可能有六千至七千人之多。今天，從娼人口顯然持續增加中：有照娼妓人數為二千二百人到二千四百人之間，無照者約有四千到六千人，而兼差性質的人數則因資料不全無法估計。雖然娼妓被規定須每週接受二次性病檢查，只有百分之二十的有照娼妓確實遵照規定，其他人則或多或少會接受檢查，但頻率較不規律，無照娼妓則約有百分之二十會因被警方查獲而接受性病檢查。在接受檢查的娼妓當中，只有百分之二受到感染。一般相信，漢堡市感染性病的人口中約有百分之十三是透過嫖妓傳染。
雖然並非每個從娼者都遵循政府的規定，但西德政府的種種規定仍足以維持對妓業相當程度的控制。整體來說，西德娼妓人口一直增加，而且未來仍會持續增加。未成年人以妓為業者則較少。
總之，西德政府在體認到打壓妓業之無益與無效之後，採行一套週密但自由的的娼妓制度，其政策制度甚至可稱為西方世界中最自由的國家之一。娼妓被剝削歧視的程度已降到最低的程度，例如，除非從娼者危害公共秩序，否則不會被逮捕、監禁或罰鍰，也不必依靠皮條客才能營生。如此一來，公共利益其實也得到更好的保障。尤其透過色情專業區的規劃，得以避免妓業干擾公共秩序與安寧的問題，警政與社會服務體系也可以更有效地提供服務。
但是，西德仍無法透過「娼妓合法化」來有效地遏阻非法色情交易，尤其是兼差性質的從娼者（其中有些是未成年的青少女），多不願意申請執照或在專區內工作。
因此，整體來說，西德的娼妓管理政策雖尚未能說完全成功，但也不能稱之為失敗。事實是，這套規範制度的確能滿足大部份的公眾利益。例如慕尼黑雖然在舉辦奧運期間關閉妓院，但由於娼妓地下化、毒品交易及其他犯罪率上昇等問題，使得當地居民甚至警方開始要求重新開放設立妓院。
對從娼者來說，雖然仍不免在申請執照時感受到若干社會烙印（stigma）的壓力，卻不會像其他打壓妓業或消極容忍國家從業者般嚴重自卑，他們所表達的抱怨是幾個國家從業者之中最少的。
摘要分析
上述國家的娼妓政策有一共同點：單就從事性交易此行為並不違法，但對其相關的行為則有不同程度的規範。因此，這些政策的立場既非全然自由放任，亦非全然壓抑，但卻隱約傳遞一個訊息：娼妓是被厭惡的。只是，或許基於「刑罰無法有效消滅娼妓」的共同體認，不同國家皆將其政策的首要目標置於1.減少妓業對公共秩序的干擾，2.減少對娼妓的剝削。例如，本文所介紹之國家皆規定娼妓不同公然招客，他人不得媒介性交易、引誘個人從娼或依賴娼妓為生等。即使在性開放的國家或時期，例如瑞典，或荷蘭在性革命期間，社會對娼妓仍有其需求。多數國家透過限制、減少從娼的型態方式，以求達到緩慢減少娼妓的效果。但不論該國政府是否同意，娼妓皆自有其營生之法。加拿大和英國的娼妓則運用各種地下化的策略從事性交易，例如消極式的阻街、拉皮條或曖昧不明的廣告。法國娼妓則多集結在某些區域內，以不致於觸法的方式招客。荷蘭政府則能容忍娼妓於紅燈區內執業，只要從娼者不表現得過於積極拉客。在瑞典，只要娼妓不至於干擾社會安寧即可。在西德，妓院則可以合法存在，並且必須接受地方政府的規約。
若比較各國在避免娼妓被剝削、勿使娼妓融入犯罪次文化、預防青少年從娼或是減少娼妓的被依賴等方面的成效，英國及加拿大的政策最無法有效處理，反而逼使妓業地下化；法國、荷蘭及瑞典也是一樣無效，雖然其管理措施似乎較開放、能容忍在較公開地區的性交易；西德則是最不可能發生上述問題的國家。
從不干擾公共治安的角度來看，瑞典因為娼妓本來就少，對治安與公共安寧本不致於構成威脅或困擾；加拿大與英國因為嚴格禁止公開招客，所以問題也不大；西德某些地區由於嚴格禁止妓院外的性交易、妓院又可以合法設立，因此也不致於造成干擾；法國及西德其他容許妓院外性交易的地方，則最容易引起社區居民的反彈與排斥。
所有國家中，只有西德及荷蘭紅燈區的娼妓固定納稅。
至於在性病傳染方面，由於無法確實估計到底多少比率的受感染者是透過嫖妓之管道，因此只能透過世界衛生組織的資料間接推估。據估計，瑞典及荷蘭二國的比率應少於百分之五，而其他國家則在百分之十到十五之間。而且最重要的傳染源應是娼妓之外的性接觸。
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