| 前 言 |
| 中國政策的兩條路線：經貿正常化v.戒急用忍 |
| 現行政策的矛盾錯亂 |
| 「戒急用忍」的不能與不智 |
| 小國台灣不能逆向操作 |
| 以小搏大的對中策略 |
| 談判策略：國民黨政府的消極凌亂 |
| 談判策略：從「經貿正常化」到「關係正常化」 |
| 新台灣的歷史抉擇：海陸界面、東西橋樑 |
攸關台灣前途的中國政策﹐必將涉及台灣主權、安全、發展三個層面。民進黨既已對台灣主權達成共識﹐中國政策的分歧﹐並不在台灣主權問題﹐而在對國際形勢、中國形勢、台灣形勢的認知差異﹐並由此衍生出不同的國家戰略。
國家戰略的本質﹐是為了掌握並動員國家優勢﹐由此確保和提升國家利益。
中國政策的分歧﹐並不是國家主權和國家認同的分歧﹐而是國家利益和國家戰略的分歧。換言之﹐即雙方在如何確保台灣的安全與發展﹐以及在如何提升台灣的國家利益上﹐產生不同的形勢評估和戰略選擇。
經貿正常化 戒急用忍 理論基礎 國際主義、自由主義 國家主義、現實主義 政策目標 國際體系下的兩岸經貿互賴 國家本位下的台灣固本自救 政策內涵 擴大兩岸交往、共創兩岸和平 鞏固台灣基地、防止中國滲透 安全保障 大國和解下的國際集體安全 大國衝突下的國際權力平衡 國際形勢 冷戰結束、交往重於圍堵 冷戰尚未結束、交往圍堵並重 台灣危機 國際孤立、台海衝突 國家失血、中國滲透 政府角色 經濟國際化、經濟自由化 政治掛帥、管制兩岸經貿 中國前景 10-20年穩定發展 困難重重、充滿變數 促談壓力 存在、對台灣不利 不存在、無所謂不利 談判主軸 經貿正常化、強化對話機制 低層次議題、以拖待變
冷戰既已結束﹐台灣最有利的安全保障﹐是「大國和解下的國際集體安全」。台灣既以經濟立國﹐就要「避免台海衝突﹐以免國際孤立」。台灣應融入世界新秩序﹐全力擴大經濟自由化和經濟國際化﹐同時促進兩岸經貿共榮與和平交往。
因此兩岸之間的談判主軸﹐應以「促進經貿正常化」為優先﹐由此擴大兩岸交流﹐促進台海和平穩定。談判即使一時難有結論﹐亦應以「繼續強化對話」為原則﹐儘量促成兩岸談判的持續進展。
「經貿正常化」路線﹐將三通視為「台灣機會」﹐認為三通不但是擴大兩岸交往的前提﹐同時也是台灣發展為亞太經貿樞紐的必要條件。台灣身為經貿大國﹐不可能在經濟全球化的過程中﹐獨把成長最快的中國市場列為特別限制地區。
冷戰既未結束﹐台灣最有利的安全保障﹐是「大國衝突下的國際權力平衡」。台灣既為政治小國﹐就要「避免國家失血﹐以免中國滲透」。台灣必須時常提高警覺﹐政府也要政治掛帥﹐隨時介入管制兩岸經貿交流。
因此兩岸之間的談判主軸﹐應採「以拖待變」﹐能拖則拖﹐能免則免﹐一旦非談不可則儘量慢談﹐除非結論完全符合台灣利益﹐否則寧可談判破裂。談判議題則以「愈低層次愈佳」﹐儘量減緩兩岸交流的成長速度。
「戒急用忍」路線﹐將三通視為「台灣籌碼」﹐認為只要中國仍然否定台灣為政治實體、兩岸尚未摒除敵對狀態、兩岸仍未在國際上相互尊重﹐台灣就不應開放三通。台灣身為政治小國﹐對內不但要保密防諜﹐必要時還不惜訴諸恐共反中﹐對外則期待美日中三大強權的矛盾深化﹐必要時還不惜引發大國衝突。
兩條路線是基於不同形勢評估的戰略選擇﹐但由於台灣同時身為經貿大國和政治小國﹐又身處亞洲舊冷戰體制和世界新秩序的交口﹐因此在國家利益的界定和國家戰略的選擇上﹐往往出現自相矛盾。「亞太營運中心」指出將以中國為台灣經濟腹地﹐但「戒急用忍」卻對中國加上重重限制﹐正看出政策上的矛盾錯亂。
早在計畫提出之初﹐美商麥肯錫顧問公司即指出，兩岸若不通航，台灣勢將無法成為亞太轉運中心﹐經建會則表示「營運中心將以中國為經濟腹地」﹐試圖緩和外商疑慮。為了及早形成營運架構﹐政府也提出「兩年內修改一四九項法律命令」的積極目標﹐不但呼籲國會全力配合﹐同時也成為國發會經濟小組的共識。
然而不到兩年﹐李登輝總統即於九六年八月提出「戒急用忍」﹐亞太營運中心隨即飽受政治干擾﹐因而舉步維艱和大幅縮水。為了在形式上確保兩岸仍未三通﹐為了減緩兩岸經貿的成長速度﹐「戒急用忍」不但造成台灣資源的無謂浪費﹐同時也導致台商外商的無所適從。
由於兩岸尚未直接通話﹐目前仍由外國電信局轉接，台灣每年因此必須支出巨額轉接費用。從九一年到九四年，轉接費從二億三千萬劇增到六億五千萬元。
由於兩岸尚未直接通航﹐台灣不但無法充分發揮高雄港的海運優勢﹐同時也無法成為亞太地區的空運輻輳基地。即使在各方壓力下﹐政府被迫通過「境外轉運中心」，但在不通關、不入境、先貨後客、定點直航的重重限制下﹐這種自我設限的轉運模式﹐並不能創造有力的經濟誘因。
由於兩岸尚未直接通商﹐台商不得不以第三地註冊、欠缺投資保障、單打獨鬥的方式進入中國﹐造成台灣無法掌握經濟流向、台商備受中國欺凌、無法整合台商優勢等問題。政府既然無法限制台資赴中﹐卻又限制中資赴台持股不得超過二成﹐反而造成「只准出、不准入」的單向資金外流。政府限制中間產品回銷台灣﹐反而迫使台商不得不改與當地企業結合﹐造成兩岸難以形成垂直分工。
九七之後﹐即使香港分明已經回歸中國﹐中國在港勢力無所不在﹐政府仍強把港資和中資視為異國資金﹐把港人和中國人視同異邦公民﹐心知肚明無法阻止港台交流﹐卻又宣稱「台港模式不能適用到兩岸關係」。由於法律和現實落差太大，政府往往被迫權變通融，動輒訴諸專案審查﹐不惜造成規則模糊難循和政治特權有機可趁。以港龍航空為例﹐分明中資色彩濃厚﹐但政府為了維持台港航線﹐不得不允許港龍飛台﹐事後又說這是「特例」而非「通案」﹐根本無心建立有法可循的規範。
戰術不能﹐將導致台灣的自我設限﹐因而逐漸流失機會。
戰略不智﹐將導致台灣的自我削弱﹐因而逐漸流失籌碼。
「戒急用忍」的本質是市場管制﹐包括「抓大放小」和「抓高放低」﹐即管制五千萬美元以上、高科技和上市公司的對中投資﹐並禁止對中投資基礎建設。戰術目標有三：避免經濟失血、避免經濟依賴、避免壯大敵人﹐戰略目標是固本自救。
「戒急用忍」認為﹐兩岸經貿正常化將會導致經濟失血。後遺症有二：一是國內投資不振﹐二是產業空洞化。
投資不振論認為﹐經略中國造成資金外流﹐因而在國內產生投資排擠效應。問題是﹐國內投資不振的主因﹐其實是國內投資環境的遲未改善所致﹐包括政府效率低落、基礎建設不足、國際化程度過低等等。國內投資環境如果無法改善﹐即使禁止台資流向中國﹐台商也將選擇出走他國。
次論產業空洞化。從八七年到九五年﹐台灣的產業升級其實相當順利﹐反映在高科技和重化工業的比重攀升。同一期間﹐兩岸經貿的快速發展﹐有助於台灣維持貿易順差和資金週轉﹐反而提供了產業升級的有利條件。
因此把國內投資不振歸咎到經略中國﹐恐怕只是政府逃避責任的托辭。至於誇大產業空洞化危機﹐乃至把經略中國視為空洞化的元兇﹐更是過於牽強。錯誤歸因將導致政府無法對症下藥﹐反將難以正本清源化解經濟發展的危機。
「戒急用忍」又認為﹐兩岸經貿正常化將會導致經濟依賴。後遺症有三：一是台商淪為人質﹐二是台商可能通敵﹐三是台灣經濟將因為中國動盪遭殃。
首先是台商人質論﹐認為兩岸並無投保協定﹐一旦爆發台海衝突﹐中國將以台商為人質﹐逼迫台灣讓步。問題是﹐多數台商為了自求多福﹐早以第三國註冊身分進駐中國。以台商榜首頂新集團為例﹐投資儘管高達十億美元﹐但直接由台灣頂新出資僅四千萬﹐其他則分別由頂新在威京群島、開爾曼群島及香港的第三地控股公司出資﹐中國的交涉對象並非台灣﹐而是這些第三地政府。
其次是台商通敵論﹐即政府時常掛在嘴邊的「以商圍政」、「以民逼官」。這種泛政治化、欠缺明確界定的通敵指控﹐不但將導致政府和台商的互不信任﹐造成凝聚內部團結的障礙﹐同時也將導致政府和台商的各行其是﹐造成台灣官民難以發展出共同經略中國的整體力量。
兩岸經貿既然無可避免﹐政府即應及早立法﹐明確規定違反國家安全的界限﹐並就政治遊說予以規範﹐使台商有法可循。政府不能只一味警告台商﹐指稱他們可能被中共利用﹐卻遲遲毫無立法﹐使台商始終背負了「賣台嫌疑」的汙名。這不但顯示政府的不負責任﹐同時也將造成台灣整體力量的自我分化。
最後是經濟遭殃論﹐認為台灣應分散風險﹐勿使對外經貿過度集中﹐否則一旦中國政經動盪﹐台灣將難逃災厄。這種論點固然中肯﹐但如何使企業產生風險意識﹐卻未必要訴諸政府管制才能落實。畢竟身居二線的政府﹐風險評估未必比身居一線的企業確實。以政府大力鼓吹的南進為例﹐如今南進台商反而身陷金融風暴﹐但中國台商反而相對穩定﹐政府的風險評估顯然出了問題。
因此政府一旦堅持管制﹐有時難免因為風險評估不同而導致官民衝突﹐反而無法整合台灣的集體力量。為了確保官民合作﹐政府角色應以排除障礙、提供資訊、協助發展為主﹐並整合企業參與風險評估﹐共同制定台灣的經略中國政策。
「戒急用忍」還認為﹐兩岸經貿正常化將會導致壯大敵人。後遺症有二：一是培養中國同業競爭對手﹐二是加速敵國國力成長。
壯大敵人論認為﹐台灣身為小國﹐面對虎視眈眈的中國﹐自應避免養虎貽患﹐防止資金和技術流向中國。並引美國為例﹐認為即使美國超強﹐也曾數度管制企業與敵國往來﹐如對蘇聯實施高科技管制、對伊拉克實施禁運等等。
問題是﹐正因為台灣不是美國﹐並無力號召全球管制對中輸出資金技術。從九五年到九七年﹐中國已經連續三年高居吸收外資全球第二﹐僅次於美國。自九五年起﹐美日對中投資成長率﹐已經開始超過台灣。「戒急用忍」不但無法阻止中國繼續以百分之八的成長率領先台灣﹐更導致台灣無法與中國經濟同步成長﹐反而造成兩岸國力差距的持續擴大。
顯然﹐不管是經濟失血論、經濟依賴論、壯大敵人論﹐「戒急用忍」都失之偏頗。由於欠缺合法有效的手段﹐「戒急用忍」往往必須訴諸政治恐嚇﹐才能獲致管制效果。但市場管制卻使台灣自我設限和自我削弱﹐反而導致機會和籌碼的流失。
長此以往﹐「戒急用忍」即使能夠固本﹐卻不足以自救﹐因為只會固守台灣資源﹐並不足以和成長最快的中國並駕齊驅。「戒急用忍」的結果﹐將使台灣陷於被動﹐從經略中國的戰略攻勢﹐轉為自我削弱的戰略守勢﹐兩岸國力差距也將因此持續擴大﹐進而造成台灣戰略價值和國際地位的下滑。
棄經濟現實於不顧﹐視依法而治如敝屣﹐戒急用忍的戰術不能﹐莫此為甚！
捨本身優勢而不用﹐置自己籌碼於流失﹐戒急用忍的戰略不智﹐莫過於此！
小國的發展戰略﹐必須把握兩大原則，才能有所作為：
一、 掌握時機重點，不浪費有限資源﹐不流失有限機會。首先﹐「戒急用忍」錯估了國際形勢。
二、 順應國際主流，不淪為國際異端﹐不挑戰國際現狀。就此而言﹐「戒急用忍」正是最典型的逆向操作﹐完全錯估了內外形勢。
亞洲冷戰儘管尚未結束﹐仍然遺留了五Ｏ年代韓戰和台海衝突的陰影﹐但在九七年十月美中兩國建立了戰略夥伴關係之後﹐即使亞洲仍無類似歐洲的集體安全體系﹐但透過美中日俄四國之間多重雙邊夥伴關係的建構﹐以及中國與東南亞各國在南中國海衝突的緩和﹐基本上已經確立了「可能時交往﹐必要時圍堵」（Engagement if possible, containment if necessary）的「交往重於圍堵」基調。
逐漸崛起的亞洲新秩序﹐已經確立了兩項原則：
一、 安全主軸：
維持國際現狀﹐不許片面動武解決爭端﹐透過國際力量共同保障和平。
二、 發展主軸：
以擴大市場為國際新秩序的主要目標﹐追求經濟全球化和經濟自由化。
顯而易見﹐「戒急用忍」與亞洲新秩序完全背道而馳。
首先﹐亞洲新秩序的安全主軸﹐既然強調透過國際力量共同保障和平﹐台灣只要謹言慎行﹐並無須過分擔憂中國片面動武﹐但「戒急用忍」卻仍沿襲舊冷戰思惟﹐不時強調中國滲透和武力犯台的危險﹐導致兩岸交流到處杯弓蛇影﹐在台灣安全更受國際保障之際﹐反而到處宣傳台灣安全堪慮﹐因而阻礙了台灣發展出經貿大國應有的自信和格局。
其次﹐亞洲新秩序的發展主軸﹐既然強調經濟全球化和經濟自由化﹐台灣與中國同為亞洲經貿寵兒﹐豈能長期維持不正常的經貿限制？兩岸既然都將加入WTO﹐豈能長期阻斷兩岸三通？
更嚴重的是﹐由於「戒急用忍」把三通當作籌碼﹐加上遲遲不願談判﹐時間已經對台灣愈來愈不利。兩岸交流十年﹐台資佔中國外資比重已經逐年下降﹐中國的全球國力也日益壯大﹐如果台灣不能與中國經濟同步成長﹐從中建立同步發展的經濟優勢﹐兩岸的國力差距只會愈來愈大。
顯然﹐這涉及「戒急用忍」對中國形勢的錯估。
中國自七九年改革開放以來﹐問題固然始終層出不窮﹐但歷經數次外界極不看好的體制轉軌和經濟危機﹐最後卻都能轉危為安。以原本公認無解、綿延十餘年的「一放就亂﹐一收就死」的經濟惡性循環為例﹐自九五年起﹐中國經濟已經開始「軟著陸」﹐順利將通貨膨脹控制在百分之十五左右，顯示中國市場吸收能量和政府宏觀管理能力的增強。
十五大之後﹐中國確實又面對國企改革、失業危機、呆帳嚴重等經濟難關。即使如此﹐仍須認清中國的經濟成長速度﹐仍以兩個百分點繼續領先台灣﹐並連續三年維持吸收外資全球第二﹐而相較於九七年起陷入金融風暴的東南亞各國﹐中國也和台灣一樣﹐同時倖免於難。原本在金融風暴之後﹐傳出人民幣即將貶值和中國出口將受打擊的謠言﹐至今並未成真。
因此台灣的真正危機﹐並不在中國武嚇或外交封鎖﹐而在中國逐漸成為兩岸三地、乃至全球的經濟重鎮之後﹐勢將擁有更多經濟籌碼﹐在以經貿為主軸的國際新秩序中發揮力量。台灣如果不能在中國經濟成長的過程中﹐汲取同步發展的經濟利益﹐並與中國及早建立垂直分工﹐維持經濟領先的各項優勢﹐長此以往﹐台灣的發展前景並不樂觀。
兩岸關係的本質﹐既是小國與大國的互動﹐台灣就應深究以小搏大的經略兵法﹐靈活掌握小國優勢﹐全力避開大國兇險。以小搏大的經略原則﹐主要有二：
一、分化大國，使大國不能團結謀小。不管是分化大國或爭取外勢﹐都指向同一戰略目標：避免小國單獨面對整個大國。分化大國，是為了避免大國傾全國之力對付小國。爭取外勢，是為了使小國不致單獨面對大國的整體壓力。
二、爭取外勢，使小國壯大統一戰線。
沿襲世界新秩序尊重國際現狀的基本規範﹐此處所謂「分化大國」，並不意指台灣企圖分裂中國，而是表示台灣在兩岸互動的過程中﹐應儘量避免兩岸中央政府的直接對抗﹐因為這將導致中國的全面動員，頗易造成以大欺小的結果。反之﹐小國台灣應避開一時難以化解的主權衝突﹐優先展開兩岸經貿交流﹐以便使台灣與中國沿海省市逐漸產生共同利益﹐形成中國與台灣的政治緩衝。
另就爭取外勢來說，通常都被單純理解為「台灣主權國際化」，因而主張台灣應「在政治上走出去」，在國際場合與中國展開主權競爭。其實，這種觀點只看到爭取外勢的一面，而且也是成本較高、勝算較小、後遺症較大的一面。
除了「台灣主權國際化」之外，台灣爭取外勢的策略﹐另外有二：
一、 發展為亞太營運中心，爭取外資外商進駐台灣。第一種爭取外勢策略﹐是「在經貿上引進來」﹐即經由兩岸經貿正常化﹐使外資外商願以台灣為亞太營運基地，由此提升台灣的國際經濟價值。
二、 促動中國的和平轉型，成為中國與世界的橋樑。
第二種爭取外勢策略﹐是促使台灣發展為「世界了解中國、中國了解世界」的橋樑﹐使台灣成為掌握中國訊息的基地﹐由此提升台灣的國際政治價值。
總之，台灣的以小搏大策略，是以「避免中央對決，確保經貿優勢」為目標。所以如此，是因為台灣並無政治或軍事籌碼﹐但在經營全球經貿網路的能力上﹐卻有特別卓越的專長。由此出發﹐兩岸談判議題的選擇﹐亦應以「兩岸經貿正常化」為優先﹐才能在台灣進一步擴大經貿實力的過程中﹐逐漸演化到「兩岸關係正常化」等涉及高度政治性的議程。
目前﹐兩岸政府固然在國家主權上難有共識，但不應以此妨礙其他兩岸交流的進行，更不應把解決主權問題視為解決其他兩岸問題的前提。九六年台海危機之後﹐台海僵局的遲未改善﹐已經引起美日等國的重視﹐國際促談壓力因此接踵而至﹐要求台灣和中國有所因應。
面對國際促談壓力﹐中國迅即提出「在一個中國的前提下﹐儘早就結束兩岸敵對狀態展開談判」﹐並對「一個中國」給予內外有別的解釋：對外儘管堅稱「一個中國就是中華人民共和國」﹐但對台則表示「一個中國」的內涵可經雙方協商決定﹐「一個中國」並非「現在式」﹐而是「現在進行式」乃至「未來式」。後來並針對台灣的排拒政治談判﹐修正提出「可先就政治談判展開預備性磋商」。
由於各國多半承認中華人民共和國﹐並認可「一個中國」主張﹐但對台灣政治發展不夠熟悉﹐因此往往認為北京已經有所讓步﹐台灣理應有所回應。中國緊抓住「一個中國」前提﹐拋放和平氣球的談判策略﹐已經收到一定效果。
反觀執政的國民黨﹐面對中國集中火力的促談攻勢﹐回應則顯得消極凌亂。 起初﹐國民黨政府提出「從哪裡中斷﹐從哪裡恢復」﹐認為兩岸重啟談判應從辜汪會談和事務性議題開始﹐但對亟於防止兩岸重啟戰端的美日來說﹐這種回應方式顯然過於低調和流於瑣碎。繼而﹐國民黨政府一度拋出「簽署和平協定」的政治氣球﹐卻又因為慮及可能的後遺症（例如協定難有效力、造成軍售困難等）而嘎然中止。後來﹐又轉到「不預設任何前提﹐則可談判任何議題」﹐但又顯得過於空洞﹐欠缺談判焦點﹐只是為了拖延而信口說說。
國民黨政府在談判攻防的消極凌亂﹐並非毫無計畫所致﹐而是刻意造成。基本上﹐這反映出國民黨政府的基本態度：一方面缺乏談判自信﹐認為能免則免；另一方面是「以拖待變」﹐認為能拖則拖﹐能不談就不談﹐一旦非談不可則儘量慢談﹐除非結論完全符合台灣利益﹐否則寧可談判破裂。
不管是國際誤解、折損自信、流失籌碼﹐都不應是小國台灣的戰略選擇。
我們以為﹐衡諸台灣優勢和兩岸互動的總體考量﹐目前最適合台灣主動提出的談判主軸﹐應是「兩岸經貿正常化」。與此相關的議題﹐至少包括以下六類：
相對於兩岸政治談判﹐以「兩岸經貿正常化」為談判主軸﹐優點有七：一、 兩岸投資保障體系。 例如台商救濟管道、台灣政府協助方式、建立投資保險體系等。
二、 解除兩岸通商限制。 例如台灣解除「戒急用忍」限制、中國解除台商跨地聯合限制等。
三、 排除兩岸直航障礙。 例如兩岸海空運航權協定、降低中國海運市場進入障礙等。
四、 簽署兩岸通話協定﹐降低通話成本。
五、兩岸政府採購事宜。
六、兩岸聯合開發事宜。
身為經貿大國﹐台灣必須超越政治小國的歷史悲情和信心危機！
握有經貿優勢的台灣﹐雖然不是中心﹐但也不是邊陲﹐而是一個有活力、有反省力、有創造力的海陸界面和東西橋樑﹐而以經貿為主軸的世界新秩序﹐正是最適合台灣生存與發展的歷史舞台。
我們期待﹐台灣能勇於把握時機﹐及早突破兩岸交流的自我設限﹐為營造台灣與中國的和平共榮﹐開創新的歷史局面。
DPP(c)copyright 1998 版權所有 任何形式的引用請徵求主辦單位及作者同意。