在國際新秩序格局下重啟兩岸關係新紀元

第一節 後冷戰時期國際新秩序對兩岸關係的影響

世界新秩序的曙光

　從七○年代到九○年代的短短二十年間，國際政經秩序的基礎已經發生質變。更確切的說，在九○年代，一個以互相依賴的共同經濟利益為基礎的世界新秩序開始逐漸形成，取代了過去以互相排斥的個別經濟利益為基礎的世界舊秩序。

世界舊秩序下的價值體系

　這種價值體系，正是近代以來國際法思想的主流。但是，隨著某些民族國家發展成為侵略和殖民的帝國主義國家，這種價值體系呈現出明顯的缺點。這種帝國主義一方面強調本身主權的神聖性，可是另一方面卻毫不猶豫地以軍事和經濟手段踐踏殖民地被殖民者的集體主權。既然主權至高無上，既然主權者的意志不應受任何限制，即使侵犯其他國家的主權也未嘗不是合法和正當的事。

　在這種雙重標準的思考下，帝國主義掌握了發動戰爭的權力。為了保護自己的主權完整，武力被視為是合法的、甚至是唯一的手段。因為帝國主義者可以不尊重別人的主權，又可以只依循強弱勝負法則，而別無其他限制，結果大部分的軍事行動固然是針對亞非洲的殖民地，不過各帝國主義者間兵戎相見的場面也層出不窮。十九世紀和二十世紀成了戰爭烽火連綿不斷的恐怖時代。戰爭陰影不只吞蝕小國弱國，也持續地籠罩大國強國。

相互尊重主權的民族自決

　舉世從此掀起一波又一波的民族自決運動，歷經第二次世界大戰，一直延續到五○年代，才建立了一個以民族國家為單位的和平共存秩序。規範國際關係的價值也因此做了修正。主權至上原則的有效性變成相對的，而非絕對的。民族自決的權利受到確認，每個民族國家有權處理自己國界以內的一切事務，不受任何其他原則和勢力的干涉。

　冷戰時期，上述規範國際關係的價值體系，仍然規範著冷戰下的國際關係。全世界分裂為美蘇各自帶頭領導的兩大集團，表面上看來，世界秩序的結構好像是由民族國家本位意識昇級為某種國際主義意識的雛形，然而，骨子裡卻完全不是這麼一回事。

　一直到冷戰結束之前，不管在自由世界或在社會主義陣營，真正超越國界的合作共識，其實從來都沒有確立過。最大的問題出在：這兩大集團基本上只是集體安全組織，集團內部的組合是靠共同敵人，而非靠共同利益來維繫。

國際主義新價值體系的出現

　波斯灣戰爭的勝負，清楚標示了時代的改變。二十年來的國際經貿發展創造了一個新的利益網絡，將世界的主要國家緊緊結合在一起。美國總統布希在國會演說，強調伊拉克的野心在於控制波斯灣地區的石油供應，從而影響全球經濟，這番話不只打動了美國人，也在國際間激起熱烈迴響。

　伊拉克成為眾矢之的，最大的罪名是它的侵略行動破壞了國際貿易賴以遂行的兩大支柱：一是和平的秩序和流通的航道；一是原料和能源的基本穩定供應。在這兩點上傷害的不只是美國的利益，而是所有在這個國際貿易網絡中進行生產和交易的國家。

自由貿易市場的新頁

　這一新的國際經濟體制，以自由市場為原則，以美元本位和自由匯率做基礎，建立起一層大家可以接受、可以溝通的交易模式。從國際關稅貿易總協定(GATT)到每年召開的七國高峰會議，其重點都在於藉著談判協議的方式，來減少貿易障礙。這個模式最大的意義在於，各國有機會定期提醒與檢討彼此間相互與共的利益關係，以維護自由市場的合作態度，取代以前相互競爭、相互排斥的作法。

　換句話說，以大國為中心所建立的國際自由貿易秩序，慢慢形成一個巨大的利益中心，會對所有已開發或開發中國家產生不可抗拒的吸引力。進一步看，任何一個國家的經濟發展是快是慢，主要關鍵就在於是否能夠進入這個體系，是否有能力利用這個體系所提供的優惠優勢。這樣一來，愈多國家願意參與，對經濟的刺激作用也愈多，形成一個滾雪球的良性循環局面。

　世界自由貿易市場的繁榮與擴大，最後促使冷戰走向終結。

　八○年代後期，在既未發生戰爭也沒有重大天災的背景之下，社會主義陣營以大家預想不到的速度驟然崩塌散離。追究其理由，恐怕正由於無法承受世界自由貿易市場的壓力。抗拒市場法則的集體計畫經濟制度所導致的長期生產力停滯和市場淺小，不僅製造出無從擺脫的貧窮悲劇，也徹底腐蝕了社會主義國家的支撐樑柱。

　中國所以能倖免於社會主義陣營國家相繼解體的骨牌效應，應該歸功於鄧小平在一九七九年開始實行的改革開放政策，把中國前此的集體計畫經濟逐步導入世界貿易市場的運作體系。蘇聯瓦解後的各獨立共和國以及新生的東歐國家，紛紛急著擁抱世界自由貿易市場，更在這個世紀結束前鋪平道路，讓下個世紀的世界成為一個完完整整、沒有國界的大自由市場。

二十一世紀的新座標：WTO

　一共有一百二十四個國家或地區代表參與的烏拉圭回合，勢必會被未來的歷史書選為二十一世紀開端的關鍵分水嶺事件。這一回合的談判從一九八六年九月開始，歷時七年餘，最終達成的協定竟是宣佈關貿總協的結束。

　這個結束非但不是自由貿易的退卻，反而是表示大家共同認識到關貿總協的階段性歷史任務達成了，要面對下一階段的國際合作升級，關貿總協的原本規模和基本理念已經不符所需，必須在舊組織的土壤上興建更高更大的新座標。

　烏拉圭回合決定在日內瓦關貿總協原址上成立「世界貿易組織」（WTO），以便以更強勢的作風來執行烏拉圭回合所決定的國際貿易新規則。世界貿易組織與關貿總協最大的不同點，就在於過去的經貿糾紛是由各國家彼此間談判簽署協議來解決，現在卻把所有這種事件視為世界議題，由世界性組織來共同解決，通過最惠國待遇原則和國民待遇原則這兩項最重要的不歧視原則，來解決貿易障礙等歧視行為造成的經貿糾紛。

　更重要的是，世界貿易組織擁有不被個別國家阻撓或否決的強制權，對於破壞國際經貿秩序的行為，可由紛爭處理會議發佈制裁。這種制裁的性質當然是經濟性的，以關閉世界性組織來打擊特定犯規國家的經濟實力，而且其懲處的行為範圍廣泛，包括國家內部所設定的勞工法等，都在世界貿易組織監控範圍內。

新時代､新秩序的來臨

　在這樣的利益基礎上，世界貿易組織的監督部門，將擁有遠比聯合國安理會更高的正當性，更強的國際公權力。這正是下個世紀和平秩序的雛型。

　在可預見的未來，世界秩序的維持顯然將由世界貿易組織與聯合國分工擔任。世界貿易組織處理的是已經編入資本主義國際貿易網絡裡的國家間的貿易糾紛，聯合國則代表這個貿易網絡的共同利益，來平息網絡外的糾紛。

　二十一世紀所以會是沒有戰爭的和平時代，因為加入資本主義國際貿易網絡裡的國家，為了維護這個網絡的正常運作，都會願意在聯合國的名義下，以集體的力量，以集體的干涉，來防止戰爭，保衛和平。

　保衛和平的大前提，就是盡可能在國際政治上維持現狀，絕不允許任何一個國家，或任何一方，以單方面的意志，以強制的手段，來改變現狀。現狀如果實在無法維持，不得不改變，也只能透過和平的方式以及協商的手段，尋求國際社會能夠共同接受的，而不只是當事雙方能夠接受的改變方案，更不可能是貫徹當事某一方片面意志的方案。

國際秩序格局下的兩岸關係

　那麼，這一後冷戰時期的國際新秩序，究竟對兩岸關係發展會有什麼樣的影響呢？要回答這個問題，讓我們回顧一下舊的國際秩序格局下的兩岸關係。

　從過去到現在，以及在可見的未來，影響台灣生存安危與發展榮枯最重要的周邊國家，仍然是美國､日本與中國，因而影響兩岸關係發展的國際因素也就與這三個主要國家在亞太秩序格局下的互動，特別是美國與中國之關係的互動，息息相關。

　從五０年代起一直到七０年代以前的冷戰時期，台灣基本上是被編入美國遠東圍堵共黨勢力之戰略防線的一環，經濟上則被編入世界資本主義體系的國際分工中，成為美日國際分工體制的一環。在這樣的國際政經權力關係位置上，統治台灣的國民黨政權與統治中國大陸的中共政權隔海對峙，分屬東西冷戰陣營，相互敵視。

　拜國際冷戰結構之賜，在國共內戰中失敗而退守台灣的國民黨政權才有機會喘一口氣，生存下來，並且在國際政治體系中，取得與本身政治實力極不相稱的國際身份與地位，宣稱代表全中國，並且獲得多數國家的承認，在聯合國安理會中佔有一席之地，為常任理事國。

　在冷戰時代，台灣之所以能在國際政治體系中取得這種超越自身實力的政治地位，是因為台灣與中國分屬兩大敵對集團。在敵對的態勢下，為了集團的利益，不合理的也變成合理，以美國為首的西方集團共同護衛著台灣的利益。

美國聯中制蘇､保台制中

　此後，許多國家紛紛與台北斷絕外交關係，轉而與北京正式建交。其中包括日本與美國分別在一九七二年､一九七九年與中國正式建交。

　這個時期的國際政治形勢是，美國為了聯中制蘇，改變對中國的圍堵，與中國進行和解，兩國關係朝向正常化邁進，並帶動西方陣營與中國的關係正常化。然而，由於意識形態及牽連著諸多具體問題之國家利益的分歧，美中關係的發展一直是不穩定而脆弱的，擺盪在發展和停滯､危機和鞏固之間。

　這個時期，美國對中國是既聯合又鬥爭，一方面，兩國進行某種聯盟，共同對付蘇聯的擴張威脅；但另一方面，美國還是視中國為敵人，有很多分歧和衝突，因此，在中國極關切的台灣問題上，仍採反制策略，保台制中。

　在這種態勢下，由於要「聯中」，因此，前此長達二十年時間被冷戰體制扭曲的現實被扭轉過來，西方陣營承認中華人民共和國代表中國，支持它進入聯合國，台灣前此「不合理」的國際地位不再被支持，自己宣稱仍代表全中國的中華民國不再被世界主要國家承認，也失去聯合國席位。然而，由於要「制中」，由於仍視中國為某種程度的敵人，中國的主張與要求並未被照單全收，例如上海公報中，美國是「認知」到，而不是「承認」，中國對台灣主權的主張。因此，美國仍要「保台」以「制中」，即使與北京正式建交，仍安排了「功能上幾等於安全條約」的台灣關係法所規範的安全架構。

　一九八九年天安門事件爆發之後，美國與中國的關係因為價值､利益的衝突，相互的誤解及各自的國內因素等等而逐漸惡化，到了一九九五年至九六年，美國允許李登輝總統以私人身份訪美，中國在台海試射飛彈威嚇，這一惡化情勢達到極點。

　這一被稱為「台海危機」的緊張情勢被美國的政策制訂者，乃至國際社會相信，關於台灣問題已經重新作為最有可能引起亞太地區軍事衝突之危險而出現，台灣海峽現在是東亞三大潛在軍事衝突區之一，如果不理智地處理這個危險，它將會對整個亞太地區的穩定與和平產生威脅。

新的國際戰略格局的形成

　一九九一年美國在波斯灣戰爭中的勝利，以及蘇聯的瓦解，使得美國成為世界上唯一的軍事超級大國，並試圖要建立一個以華盛頓為中心的一極世界。但是經過幾年來的演變，儘管冷戰體制下的兩極格局已經瓦解，國際戰略格局並沒有完全過渡到以華盛頓為中心的一極格局。在美國這一唯一的軍事超強之外，法､德､日，正在重振雄風的俄羅斯，以及正在崛起的中國等實力次於美國的大國，都在國際事務，特別是區域性國際事務上，有著相當的影響力。

　可以這麼說，後冷戰時期的國際戰略格局是從冷戰時期的兩極格局過渡到當前的一超多強格局。這也是後冷戰時期國際戰略格局的基本形勢。

　經過這幾年的發展，這一基本形勢在亞太地區的具體形勢是這樣的：

1. 美日在以東亞共同潛在敵手為基礎的前提下，擴大了軍事同盟關係，擴大了軍事合作範圍，這表現在一九九六年美日簽署「美日安全保障共同宣言」及一九九七年九月達成協議公布「日美防衛合作指針」的最終報告。

2. 中國與俄羅斯在一九九六年簽署聯合聲明，要共同建立中俄戰略協作伙伴關係。一九九七年兩國元首互訪，再度重申建立戰略協作伙伴關係。

3. 日本和俄羅斯計畫在2000年之前締結和平條約，使兩國關係全面正常化。

4. 日本和中國達成協議，要建立「面向二十一世紀的睦鄰友好關係」。

5. 美國與中國在一九九七年簽署「柯江會談共同聯合聲明」，決定「共同致力於建立美中建設性戰略伙伴關係」，並就為進一步發展美中關係和加強兩國在國際事務中之合作提供框架的一系列步驟達成協議。這些步驟包括：兩國元首定期訪問對方首都､建立元首間通訊聯絡，以便利直接聯繫､兩國內閣及次內閣級官員定期互訪，就政治､軍事､安全和軍控問題進行磋商。

美中建設性戰略伙伴關係

　換言之，美國對中國採取了「建設性交往､預防性圍堵､向前者傾斜」的兩手策略。這一點可以由許多美國重要決策者的談話中看出來，不說柯林頓總統在柯江會談之前在美國之音幾乎可說是為交往政策辯護的演說，上個月，美國國防部長柯恩訪問馬､印､新､泰､中､日､韓七國，分別作過幾場演講，他演講中所強調的幾個重點即已勾勒了美國之亞太安全戰略的基本要點：

1. 美國無意圍堵中共，也不擔心中共強大，而是要與中共積極交往，使其成為國際社會負責任的大國。

2. 美國是亞太成員之一，若美國撤軍，此地區會出現軍備競賽，潛在衝突會爆發，而中共､日本､印度可能起而填補權力真空。

3. 亞太國家不擔心中共強大，主要是因美軍駐留亞太，使此一地區不會出現單一霸權。

4. 美､日加強安保，有助於區域穩定，也有利於中共穩定發展，美國願意中共加入美､日安保對話，也希望中共和日本加強改善雙邊關係。

　陸士達還透露，美國與中共間尋求雙方合作戰略架構的交集始於台海危機期間，中共特使劉華秋與美國國防部長斐利等人的密談，及其後頻繁的高層互動。證諸柯江會談簽署的聯合聲明之達成建立「建設性戰略伙伴關係」及其相關內容，即可窺其一般。

　也就是說，台海危機一方面催化了美日安保體制的擴大，但更重要的，它在另一方面催生了「美中建設性戰略伙伴關係」運作的啟動。

美國新的對華政策架構的政策意涵

　可以預見，如果美國這一戰略目標進展得不錯，也就是，與中共的這種建設性戰略伙伴關係發展得不錯，中國支持美國的要求，即合作共同建構國際新秩序，那麼，中國對台灣的主張與要求，美國會愈來愈尊重。換言之，華盛頓—北京—台北間的不等邊三角形將會再向北京這一邊傾斜，更加不等邊。

　只有在這樣的發展脈絡下，我們才可以瞭解，何以美國對兩岸問題的解決，會在最近逐漸釋放出它從過去「消極性不介入」轉為「積極性介入」的訊息。這清楚反映在美國國務卿歐布萊特把台灣問題列為與中國策略性對話的三項議題之一；這清楚反映在柯林頓總統提出「三不支持」，並強調兩岸「談比不談好，早談比晚談好」；這清楚反映在美國前國防部助理部長奈伊上個月來台時所提「台灣不宣布獨立，北京不動武，華府背書」這一「美中台互動架構」試探性方案；這清楚反映在美國前國防部長斐利率領數位美國前安全決策官員訪問北京後，來台傳達北京願無條件與台灣恢復協商，斐利本人並且鼓勵台灣儘速進行。

　國際新戰略格局下的美中關係互動，毫無疑問將決定性地影響著兩岸關係的發展。如上所述，美國與中國朝向建立建設性戰略伙伴關係，雖不是建立同盟關係，也不意謂著美中兩國之間不再有分歧，但毫無疑問的,這意味美中兩國正在朝著建構一個可以「諮商確認雙方共同利益與合作領域，以及尋求解決問題方法」的穩定戰略架構努力，這自然是意味著美中關係是朝向更好而不是更壞的方向發展。

　這種情況下，美國當然不可能容許台灣在兩岸關係上成為「麻煩的製造者」，美國當然也不會樂見台海情勢是持續的僵持､緊張。因此，只要台海情勢緊張未除，兩岸關係僵局未解，美國，乃至國際社會，就會「希望」､「敦促」､「鼓勵」…… 兩岸以對話､協商､談判來降低緊張情勢，打破僵持之局。「希望」､「敦促」､「鼓勵」……云云，說穿了，就是壓力程度不一的促談。壓力最大的最壞情況就是被迫去談。

　國際新秩序下，台灣在兩岸關係問題上面對著愈來愈困難的處境。如何因應，成了我們當前一大重要課題。

第二節 兩岸談判策略與談判議題

國際新秩序下的促談壓力

　一九九六年台海飛彈危機以來，台海已經被視為亞太地區最緊張的潛在衝突區之一。「怎樣防止衝突？怎樣解決衝突？」遂成為與這區域利害相關之大國間共同的關切焦點之一。

　在這樣的背景之下，要求兩岸進行談判，以降低這地區的緊張情勢，並進一步防止可能的衝突，乃至於一定程度地解決可能的衝突，遂日益成為國際新秩序下各相關國家的高度共識。

　美國之中國政策的微妙變化，清楚地說明了這一點。

　一九七二年美中上海公報以來，美國之中國政策的基本框架是一個以三公報及台灣關係法支撐起來的､華盛頓—北京—台北間的不等邊三角關係，在這框架下，其一貫的政策立場是：美國支持一個中國，但不是現在；兩岸必須以和平方式自行解決衝突，美國不願捲入，也不會介入。

　這樣的政策立場，一直到柯林頓政府第二任期開始時，都是如此。但是，飛彈危機之後，美國的政策立場出現了微妙但影響將很深遠的變化：美國準備與中國建構容納雙方並存的戰略架構，因而，美國開始從強調「消極性不介入」轉變為準備「積極性介入」，其方式是強烈敦促兩岸重新展開對話､協商。

　去年六月，美國務卿歐布萊特在加州演說，強調美國的政策是要以策略性對話來減少（與中國的）歧見，並確立意見相同的領域，更重要的，她將台灣問題列為與中國對話的三大議題之一。這傳達了一個已經微妙變化的重要政策訊息：必要時，美國可以和北京談台灣問題。

　十月，柯江會談，美國除了在聯合聲明中重申「堅持一個中國政策､遵守三個聯合公報的原則」這一政策立場外，柯林頓總統還明白提出「三個不支持」的政策立場，並公開呼籲兩岸對話或談判，「談比不談好，早談比晚談好」。

　自此以後，美國不同層次的官員不斷重複希望兩岸展開對話､談判的談話。儘管美國官方一再強調這只是敦促､期望，而不是施壓，但從這類訊息施放頻率之高，顯見這絕非偶然。

　更有甚者，今年以來，一些目前仍對美國安全､外交事務決策有相當影響力的前美國官員，如前國防部長斐利､前白宮國家安全顧問史克考羅､前國防部助理部長奈伊等，分別穿梭於美國､台灣､中國大陸之間，或提出「台灣不獨立､北京不動武､華府背書」之類預防兩岸衝突的中美台三邊互動新架構；或傳達北京願在沒有先決條件下與台北恢復協商的訊息，並敦促兩岸進行良性溝通､持續展開交流。

　這一波接一波絕非偶然､巧合的訊息，都在說明一個新的情勢已經出現：在強調對話､協商取代對峙的國際新秩序下，有著潛在緊張關係的台海兩岸，都在承受儘速恢復對話､協商的國際壓力。

北京的因應策略：發動新的談判攻勢

　去年九月，江澤民在中共十五大政治報告中，要求兩岸進行政治談判，第一步是就「在一個中國的原則下，正式結束兩岸敵對狀態」問題進行談判。其後，中共中央政治局委員､對台工作領導小組副組長錢其琛進一步要求台灣，「及時就兩岸政治談判的程序性安排」，與北京進行磋商。

　自此以後，中共對台相關官員不斷發出一波接一波的促談談話，其中包括海協會會長汪道涵所提，具試探性意涵的「一個中國新解」。

　在這一波接一波的促談談話中，北京更進一步對兩岸復談之策略規劃佈局，釋出相關訊息，如錢其琛在一月底「江八點發表三週年座談會」上即明確表示，「促進兩岸政治談判是現階段全面推進兩岸關係的關鍵」，「當前，首先要就上述政治談判的程序性商談作出安排，通過程序性商談，就政治談判的議題､代表名義､方式等問題達成雙方都可以接受的協議」，「海協會與台灣海基會應當擴大交流和接觸，為實現兩岸政治談判的程序性商談尋求共識､創造條件」，國台辦主任陳雲林隨後並明確表示，只要台灣同意進行政治談判及其程序性商談，中共中央台辦及國台辦可以隨時授權海協會與台灣進行政治談判的程序性商談。

　質言之，北京的談判策略規劃是這樣的：在談判議題上，要就「在一個中國的原則下，正式結束敵對狀態」進行政治談判；其方式則是由海基海協兩會先進行政治談判的前置作業，也就是規劃「焦唐會談」､「辜汪會談」來展開政治談判的程序性磋商，在此一程序性磋商展開的同時，兩會可以重新展開過去中斷的兩會事務性協商。

台灣面臨的因應抉擇：要不要談？

　如果不要，我們要如何因應來自國際社會勢將愈來愈大的促談壓力？要如何因應來自北京的促談攻勢？

　如果要，我們要與北京談什麼？協商什麼？其方式又是怎樣？整體的策略規劃又是如何？

因應模式一：不急於協商､談判

　從台灣的立場來看，這種主張看似言之成理。問題是：在日益強烈要求兩岸協商､談判以解決台海緊張的國際新秩序下，這種主張是否能獲得國際社會的理解､同情和支持？

　從國際情勢的發展來看，答案顯然是否定的。

　如前所述，在當前的國際情勢下，國際社會並沒有那一個主要國家願意明顯挑戰北京「一個中國原則」這一立場。美國在柯江會談後不但重申一個中國政策的承諾，而且還祭出「三個不支持」，柯林頓總統在與江澤民的聯合記者會中，甚至強調美國所承諾的一個中國政策，「已使民主在台灣生根茁壯，並提供了一個讓美國和中華人民共和國､美國和台灣､台灣和中華人民共和國三邊關係都能繁榮發展的架構」。

　更值得警惕的是，中共最近以來刻意對「一個中國」採取其所謂「內外有別」､近乎創造性模糊的解釋，在相當程度上更易於獲得國際社會的理解。

　國際政治的認知是不能一廂情願的。國際社會不會完全站在台灣的立場看問題。國際社會一定是站在有利於各該相關國之國際秩序的立場來看問題。他們會認為，只要是不利國際新秩序之穩定､和平的可能衝突，衝突的雙方就應該走上談判桌，以協商來處理衝突。

　在這種背景下，我們很難想像國際社會會理解､同情台灣因不能接受北京的談判立場而拒絕協商､談判，更遑論支持了。

因應模式二：迴避政治談判，重開事務性協商

　這種帶有拖延意味的策略規劃，雖說暫時擋住了北京的促談攻勢，但值得警惕的是，面對北京配合著靈活戰術運用而日益昇高的促進攻勢，這種策略規劃日益給國際社會一個印象：台灣在迴避協商､談判。老實說，一旦這種印象成形､固定，台灣在國際社會中的處境將更為艱辛，台灣將會被視為國際新秩序下的不合作者，甚至是「麻煩的製造者」，因而勢必要面對更不利､更強烈的國際促談壓力。

　如前所述，當北京提出要在一個中國原則下進行結束敵對狀態之談判時，國際社會並不是完全不能接受，也不會認為這是很不合理的要求，因而，形勢並不是對台灣很有利。

　更有甚者，當北京的要求遭到台灣朝野程度不一的抗拒之後，它靈活地調整其促談的戰術運用，例如對「一個中國」刻意提出近乎創造性模糊的新解；例如因應台灣要求恢復第二次辜汪會談的主張，強調可由兩會安排辜汪會談，進行政治談判程序性磋商；例如因應台灣要求優先進行事務性商談的主張，強調只要政治談判程序性磋商一開始，事務性協商即可同時展開的雙軌式；…… 這都使得其策略規劃，相當程度上較能獲得國際社會（特別是美國的政策制訂者）的理解､認同，甚至接受。這使台灣在爭取國際社會理解､認同､支持上，更加處於相對不利的處境。

　當國際社會認定，有著潛在衝突因子的台海形勢，正像一顆定時炸彈，滴答作響時，他們實在很難理解，何以像海上漁民漁事糾紛､劫機犯遣返這類兩岸間的事務性問題，有台灣所說的那麼急迫，必須擱置政治協商､談判，優先處理？

　我們必須冷靜地認識到，只要我們不能爭取到國際形勢的理解､認同，國際社會是會繼續向不利於我們的一方傾斜，因而會招來更強烈的國際促談壓力。當前的台灣，是沒有能力自外於這壓力的。

台灣必須積極而正面地回應談判壓力

　簡單地說，為了亞太秩序的和平､繁榮，為了不使台灣陷入更不利的國際處境，台灣必須站在自己最大利害考量的基礎上，和北京就雙方､乃至國際社會關切的問題進行協商､談判。

　現在的問題是，在當前這個兩岸關係發展的關鍵時刻，什麼樣的協商､談判議題是有利於亞太國際新秩序的和平､繁榮，而且是雙方都關切且能接受的呢？

必須避開主權攤牌的談判議題

　但是，很顯然，這不會是一恰當而合時宜的議題。先不說台灣內部各政治力量不能接受這樣預設前提的談判議題，就算台灣在強大的國際壓力下勉強就此議題上走上談判桌，其結果不是沒有交集點的傷神談判，就是以失敗､破裂告終的談判，這樣的結果都將使得兩岸相互更加猜忌､衝突更加昇高､情勢更加緊張。這是一個客觀條件還不成熟､對誰都沒有好處的談判議題。

　事實上，「在一個中國的原則下，正式結束敵對狀態」這樣的談判議題，就如台灣內部有人倡議的「簽訂和平協定」一樣，其實質問題都是兩岸主權問題的攤牌。前者是要以北京為主､終結內戰､尋求主權結局歸屬的攤牌；後者是想以主權分屬､國對國的終局攤牌。

　任何了解兩岸形勢的人都可以看出來，這樣的攤牌只能以破裂收場。因此，以兩岸當前的形勢來看，只要是真心想減低台海情勢的緊張，真心想為亞太和平､繁榮之國際新秩序注入積極因子，相關各方就應該發揮歷史智慧，克制主觀願望，避開這類必須攤牌的議題。

　八０年代以來，台海形勢基本上是維持著「敵對的僵持和平」，儘管曾經歷飛彈危機，然而，兩岸目前大體上並不存在戰爭狀態，也早已沒有所謂國共內戰的問題。「敵對」只是歷史殘遺的心理狀態。要解除這樣的心理狀態，只能以打破僵持､以社會經濟的交流，來創造共同的繁榮､發展，來擴大和平。零和的攤牌不會結束敵對，只會增強敵對。

以三通談判取代政治性談判

　衡量上述各種國際情勢與兩岸情勢，我們認為，當前最有可能打開兩岸僵持之局，且有利於增進亞太和平､繁榮之國際新秩序的協商議題是兩岸經貿關係與社會交流。

　有鑑於此，我們主張，為促進亞太和平､繁榮之新秩序的發展，為互利而不衝突地打開兩岸的僵持，兩岸目前應該以三通談判取代北京所提議的政治性談判，並展開兩岸間經貿關係社會交流之開展的各種協商。

　這樣的主張，一方面順應了國際新秩序發展的大趨勢，向國際社會宣告，台灣不但願意為降低台海的緊張情勢盡國際義務，更願意為一個穩定的､和平的､繁榮的亞太國際新秩序之形成，積極地貢獻力量；另一方面，這也順應了兩岸間應消除敵對､朝向緩和､共存共榮的發展大趨勢，向北京伸出善意的手：台灣願意打開兩岸僵局，為建構一個穩定的､和平的､繁榮的兩岸關係架構，積極地貢獻力量。

　從實質操作面來看，以三通談判取代政治性談判有很多好處：

　首先，這是一個不直接指向主權攤牌的互利議題，可以暫時避開目前幾無共識可能的主權攤牌，因而避免在互信基礎尚未建立起來就直接導致衝突，而使兩岸關係發展陷入更惡劣的狀態；

　其次，三通有助於兩岸間經貿與社會交流､整合之進行，而只有在大量交流､整合的基礎上，兩岸長久以來的敵對意識才能逐漸滌清，互信基礎才能逐步建立，這才能為兩岸邁向長遠政治和解的政治談判累積成熟的客觀條件；

　最後，當兩岸都在尋求加入世界貿易組織之際，三通談判及相關的協商將有助於兩岸間建立起整合於世界經貿秩序架構下的兩岸經貿關係，這對於國際新秩序的和平､繁榮是有利的，因而也是國際社會所歡迎的。

北京是否有歷史智慧與談判誠意？

　假如北京毫無迴旋空間地堅持必須從主權攤牌的議題著手，而拒絕以三通談判來打開僵局，那無異是活生生地印證了一種指摘，即北京的三通要求只是要「以通促統」，也無異是向國際社會昭告，它一波接一波的促談攻勢都只是要以大吃小､納台灣於掌控之下的促統攻勢。

三通談判是大勢所趨，台灣應掌握先機

　然而，由於台灣與中國目前都在努力爭取加入WTO，而目前WTO會員國普遍的共識是讓中國以雙胞胎的方式優先於台灣成為WTO的會員。根據WTO的有關規定，當台灣與中國都成為WTO之成員以後，要禁止兩岸直接通航､直接通商､直接貿易等等，都明顯違反了WTO的相關規定，除非台灣或中國在入會時，援用排除條款事先聲明將對方排除適用。

　目前北京有關方面所釋放出來的訊息是，中國在入會時，將不對台灣援用排除條款；至於台灣是否要對中國援用排除條款，尚未作最後的政策決定。但是，根據相關規定及實務操作的瞭解，如果台灣要作這樣的援用，入會極有可能生變。就此而言，兩岸間的直接三通，其實是早晚的問題。

　這也就是說，只要台灣與中國都加入WTO成為會員國，不管願不願意，兩岸間的直接三通幾乎是不可避免的。

　因此，除非我們不想加入WTO，否則，隨著時間的流逝，所謂「三通作為籌碼」的說法將如通貨膨脹下的貨幣，愈來愈不值錢。如何掌握先機，以三通談判來打開兩岸的僵局，恐怕是我們必須認真面對的問題。

　儘管三通是大勢所趨，然而，仍然有人認為，在加入WTO以後才與中國展開投資與貿易往來的相關談判，將會比現在就直接與中國進行三通談判有利，在中國與台灣尚未成為WTO會員國之前就進行通商談判，「不僅是不智的，也是危險的」。

　其實，這種說法基本上是誤解了WTO的相關規定與實務操作。因為，一旦台灣與中國都成為WTO的會員國，除非台灣或中國排除對方之適用，否則，根據最惠國待遇原則，台灣或中國在入會談判時承諾給予第三國產品之待遇，自然也適用於相對國（即中國或台灣）。

　在這種情況下，即無所謂台灣與中國進行通商談判的問題，因為中國與其它成員國所談成的條件，所有成員國都可以享受；同樣的，台灣與其它成員國所談成的條件，包括中國在內的所有成員國都可以享受。因此，也就不存在所謂入會後再展開投資與貿易往來相關談判比現在談有利的問題。

以經貿關係和社會整合，開創兩岸新局

　三通談判，並不只是一項談判策略。它除了是當前情勢下，比較有可能打開兩岸僵局的互利議題外，更重要的，他所牽動的是更為深遠的兩岸經貿關係與社會整合。因此，我們應該把眼光轉向即將同時加入WTO之兩岸經貿關係的發展。

第三節 兩岸經貿關係發展與加入世貿組織(WTO)的挑戰與因應對策

兩岸經貿已成台灣對外經貿極重要的部分

　一九八○年代以來，由於中國的改革開放政策，台灣商人、台灣資本隨著外商､外資，潮湧般進入中國大陸，投資、經商，幾乎中斷三、四十年的海峽兩岸經貿、社會往來，開始恢復了。

　冰破之後的兩岸經貿、社會往來幾乎是加速度地增長。儘管台灣的官方政策由不接觸、不通航、不通商，轉變為間接接觸、間接轉口通航､間接通商，演變到今天的戒急用忍，然而，根據陸委會的估算，兩岸間的經貿總額，已從一九八一年的四億六千萬美元，逐年增長，急遽擴展到一九九六年的兩百三十七億八千七百餘萬美元(一九九七年一至八月則為一百五十二億三千萬美元)，十六年間成長五十餘倍。

　至於台灣前往中國的投資，也是持續擴張。據我經濟部的統計，截至一九九七年六月底止，經許可赴大陸投資廠商超過一萬一千八百家，總金額達七十三億七千萬美元，是我國對外投資額最大的區域，但根據中共「對外貿易經濟合作部」之統計，累計到一九九七年上半年，台商前往中國投資的項目達三萬六千餘項，協議金額達三百五十八億五千萬美元，實際投資額累計約一百六十五億美元，為大陸第二大外資來源國，僅次於港澳地區。

　至於社會、文化往來，也日益頻繁。根據香港中國旅行社的統計，一九八八年至一九九七年七月，台灣民眾申請前往大陸觀光、探親等的人數，累計超過一千萬人次。

　上述兩岸進出口貿易中，台灣一直對大陸享有數額龐大的順差，以一九九六年為例，台灣對大陸出口估計約二百零七億美元，佔我對外出口之比重為17.87%；自大陸進口則約三十億六千萬美元，佔我進口之比重為3%，台灣對大陸之貿易順差為一百七十六億六千七百餘萬美元，而同年台灣對全球貿易淨順差額則為一百四十七億美元，比對大陸一地之順差還少。也就是說，對大陸之貿易順差已成我對外貿易對外順差主要來源(一九九七年一至八月，對大陸出超額達一百零四億美元)。

　從以上的統計數字可以看到，在短短二十年不到的時間裡，兩岸間的經貿往來，已經成為台灣對外經貿活動中極為重要的一部份。

　台海飛彈危機以來，由於兩岸政治摩擦，導致僵持局面更趨緊張，於是，台灣對大陸本已逐漸放寬的經貿政策再次趨向緊縮，管制高科技和上市公司和五千萬美元以上大型投資案赴大陸投資，並限制大陸資金來台，繼續禁止三通，......此即所謂「戒急用忍」，是當前政府之大陸經貿政策的基本原則。

世界看好中國經濟前景

　世銀這份報告指出，中國正處於兩個歷史性的轉變過程中，即從鄉村型農業社會向城市型工業社會轉型；以及從計畫指令型經濟向市場經濟轉型。儘管在轉變過程終將面臨強大漩渦和逆流，並產生環境破壞等問題，但總的來說，中國經濟在這兩種轉型的相互作用和配合激發下快速增長，過去十五年中，已增長了四倍多，未來二十四年也將持續增長，到2020年時，人均年收入約一萬美元。

　世界銀行在約略同時發表的另一份年度報告中，甚至將中國與巴西、印度、印尼、俄羅斯並列，稱為五大開發中國家，在未來二十五年可望在全球經濟體系中發揮革命性的影響力，「根本改變世界經濟版圖」。

　這一類燦爛的發展前景當然不是唯一的評估。悲觀的意見認為，中國經濟的繁榮可能只是短期的，財政赤字､貪污､腐敗､失業……，都將造成社會動盪，中央與地方､沿海與內陸的緊張，獨立且具可預測性之司法體制的闕如，……都可能使得中國經濟繁榮的前景成為泡沫。

　然而，認為未來一、二十年，中國大體上會穩定發展的正面評估，還是世界上的主流意見。而實際上，除了與世界各地之貿易量持續增長外，來自各地的投資，也不斷在增長，1992-1996年，大陸的國外直接投資流量已高達兩千億美元，一九九七年前十一個月外商直接投資實際到位金額約四百三十億美元。這說明了世界各國基本上還是看好其前景的。

台灣內部的兩種策略主張

　 這種企業主流與政府政策有不同看法的現象，具體而微地反映出當前台灣內部對台灣的發展策略的兩種不同看法。

　 一種是認為，台灣對中國的投資無法在政治上換取中國的善意，且在經濟上造成對中國的過度依賴，因此，在無政治支粒可圖､有經濟風險可期的情形下，未來對中國經貿往來的規模不應擴張；

　 另一種是認為在後冷戰時期國際新秩序下，台灣的安全與發展是在於融入世界新秩序中，全力擴大自由化與國際化，促進兩岸經貿關係的互利共榮，利用中國廣大的市場為腹地，把台灣發展成亞太經貿流通的樞紐，以確保台灣的安全與繁榮，因此，台灣應依市場法則與大陸發展正常的經貿關係與社會整合。

　 這兩種看法，前者在政策上的反映是「戒急用忍」；後者則是「開放三通、經略中國」。

依賴危險論似是而非

　 他們認為這種高依賴，不利於台灣經濟的發展，妨礙產業升級，而更重要的是，如果中共運用這高依賴，對台灣實施經濟制裁，或所謂「以商促政，以民促官」時，將會危及國家安全。

　 事實上，這種論調似是而非。

　 從相關資料來看，十餘年來兩岸貿易快速發展，主要是台灣對大陸出口之大幅成長，而這大部分又是由於台灣中小企業出走大陸之第一波投資潮所帶動的，也就是說，兩岸貿易的成長，是由「出口導向」之資本移動所帶動的，也就是台商將原料和半成品輸出到大陸的工廠所造成的。

　 這種投資帶動出口所形成的生產結構是，台灣輸出原料和半成品到大陸，加工後出口到美國這類核心國。這是把原來在台灣加工出口的產程延伸到大陸而己。這是何以當每年美國在檢討中國的最惠國待遇時，台港商大都站在中國一邊，積極遊說美國續予最惠國待遇。在這種情況下，中國若要以切斷台灣對大陸的出口來作經濟制裁，損失的將不只是台灣，還波及大陸當地勞工及相關產業，甚至要波及在美國的出口市場。

　 我們很難想像在愈來愈相互依賴，且依賴結構愈來愈複雜的世界市場網絡下，這種所謂的經濟制裁有成功的可能。值得參考的是，據學者研究，在許多經濟制裁的案例中，如果制裁國對目標國的GNP比例低於10，通常都會失敗。目前中國與台彎GNP的比例，尚不到三倍。如果這理論是正確的，其結果可想而知。

兩岸經貿對台灣經濟有正面作用

中國經濟發展正站在新一階段

　 繼鄧小平南巡之後，另一將深遠影響中國經濟發展的，是中國爭取加入WTO，以及中共十五大確立「加快推進國有企業改革」路線。可以預見，為了加入WTO，中國必須減少貿易障礙，開放更大的市場；為了推進國企改革，需要龐大資金投入，這必須吸收大量的外商直接投資或者對外經濟技術合作，因而也將帶動龐大的進口需求。也就是說，這一連串的改革措施，將提供極大的市場機會。甚至輔以釋放特定國有企業經營特權之類的措施來推進這些改革。

　 毫無疑問，舉凡這些自由化措施，吸引外資帶動的貿易變動，經濟持續成長帶動的貿易需求，在在都標誌著兩岸經貿關係互動，包括貿易互動､產業互動、資金互動、人員互動等等，都已面臨跟過去不一樣的情境。

台灣需要總體發展戰略

　 上面的分析已經很清楚指出，國際社會不會容許兩岸間長期是敵對､不穩定､充滿緊張的關係，這是我們不能不正視的外在環境。上文的分析也很清楚指出，要降低這種緊張關係，建立兩岸間比較穩定的和平關係，任何形式的主權攤牌都是有害無益的。我們只能順應國際新秩序的大趨勢，從經貿關係和社會整合的角度來著手處理這問題。

　 再從經貿發展的角度看，上面的分析也已指出，不管你高興不高興，中國經濟力量的崛起是無可迴避的事實，台灣要維持在區域經濟中的地位，就必須善加利用中國市場提供的機會。中國市場不是台灣唯一的機會，但卻是重要的､不可多得的機會。目前兩岸不能直接通商､通航將是不利台灣今後立足於東亞經濟的最大威脅，台灣要發展為區域營運中心的政策可能因而失敗。

通商是台灣整體發展的必要條件

　 兩岸直接通商有助於將高附加價值的產業留在台灣，低附加價值產業移至大陸發展，提高兩岸產業的互補性，使兩岸產業分工更合理化，有利於台灣的產業升級與高科技產業發展，不至於發生產業空洞化。反之，若兩岸不直接通商，將加速台灣產業移往大陸，導致台灣經濟發生危機。短期而言，直接通商對台灣產業結構有正面影響，但會造成台灣產業結構的重大變化，長期性的影響效果有待觀察。

　 至於直接通商與亞太營運中心之關聯，若不開放直接通商，台灣不可能有優勢超越香港、新加坡，甚至日本等地 ，成為亞太營運中心，亦即亞太營運中心的政策將成為泡影。當然，兩岸直接通商並不表示台灣就可以成為亞太營運中心，仍須各相關條件的配合，亦即直接通商對建構台灣為亞太營運中心而言是必要條件，而非充分條件。

　 由此看來，在台灣經濟必須自由化､國際化的主客觀環境下，台灣與中國之經貿關係互動已不是要不要的問題，而是要如何策定總體政經戰略的問題。

台灣具有世界競爭的特殊優勢

　 對台灣而言，擁有現代經濟管理能力､知識工作生產力､資金､應用技術等優勢條件，加上地緣､歷史､文化､語言及其他特殊淵源，使台灣在與不同競爭者競爭中國市場､競爭使用中國資源上，具有特殊的優勢。這是台灣尋求與中國建立穩定之經貿關係､與中國合作經略中國市場的本錢。

　 我們一定要知彼知此，清楚瞭解到台灣與中國之間的優劣形勢所在，才能發揮己長，來競爭､經略中國這一世界上最後也是最大的市場。

　 事實上，中國的經濟戰略規劃專家也曾提過中國經濟發展的各種戰略構想，如中國國家計委國家經濟研究中心副所長黃範章即曾提出一個「三個三角形戰略」的構想，想以其優勢的經濟總量為槓桿來策定其經濟發展戰略。

　 照這個戰略構想的看法，亞太地區的經濟關係是三個三角形；中國､台灣､香港構成小三角形，經濟上是互補關係：中國､新興工業化國家群､東南亞國協（ASEAN）構成中三角形，經濟上的關係有互補､有競爭；大三角形則由中國､日本､美國構成，經濟上的關係除互補､競爭外，也有衝突；對中國而言，應採取的戰略選擇是：依賴小三角形､聯合中三角形､來對應大三角形。

經濟整合應是互惠､不是吸納

　 面對這一類的戰略構想，不管是一廂情願，還是有其客觀基礎，事情很清楚，經濟總量佔優勢的政治大國中國，一直處心積慮要吸納台灣，政治上如此，經濟上亦然。相對於這樣的處心積慮，台灣與中國之經貿關係的最大隱憂，就是沒有根據我們之優勢條件來策定的總體政經戰略。

　 從台灣的立場來看，像華南經濟圈､三個三角形的戰略架構，並不適用於我們。在未來的世界中，經濟整合一定會加速進行，然而，經濟整合的中心原則應該是互惠，而不是吸納。因此，站在中國利益本位來思考的三個三角形戰略，基本上是忽略了台灣與中國目前是不同､甚至潛藏著利益衝突之對立經濟體。台灣與中國之間的經濟關係，固然有著互補的一面，但競爭與利益衝突的一面，更是不能忽略。台灣與中國之間的經濟關係，必須在這個現實基礎上，通過互惠原則來建立長期而穩定的競爭､合作關係，這才是有意義的整合。

兩岸經貿是台灣經濟自由化､國際化的一部份

　 換句話說，台灣應該在徹底的自由化､國際化中，把台灣連結在美､日､歐國際企業之技術､人力､資訊､資金､商品進入中國與東南亞國之流通網路的關鍵位置上，使台灣成為國際企業與中國､東南亞國家間之傳導者。同時，在這個國際化過程中，把台灣與中國的經貿往來視為重要的一環，有計畫､有策略地將台灣的力量作整體運用，透過歷史､文化､語言的連結，運用台灣相對於中國的各種優勢條件，扮演國際企業經營中國的基地和居間傳導者，甚至進一步做為中國經濟發展的經略者，將中國經濟進一步連結到世界經濟上。

　 只有在這樣以台灣自己的主體位置上，制定整體性的贏的國際戰略，台灣才能在互惠的原則下，與中國建立起長期穩定的經濟競爭､合作關係，與世界經濟整合在一起。也只有這樣，台灣才能獲得最大的利益，確保台灣的生存與發展空間。

　 隨著中國經濟改革開放政策之不斷深化，中共十五大國企改革路線之確立及加入WTO，中國市場之進一步開放已是大勢所趨。一旦這開放完全底定，外資企業及調整後之中國國有企業進入正常軌道，競爭力確立，前述台灣特殊的優勢即會減弱。這也就是我們認為錯估形勢的政策會坐失先機的原因。

台灣應掌握先機，再創歷史新頁

　 一個世紀以前，美國國務卿海約翰（John Hay）指出：地中海是過去的海，大西洋是現在的海，太平洋則是未來的海。

　 　蒼茫大海，誰主浮沈？誰是這個海的主人？

　 台灣地處南洋、西太平洋與東中國海域連結之樞紐要衝，是婆娑亞太大洋中，美麗的中途島，海陸接壤的介面。

　 歷史上，從十七世紀起，我們的祖先就是縱橫亞洲太平洋上的冒險家；當清代中國還在酣睡，台灣已是與西方勢力交鋒的前線，身處海洋文明與大陸文化的交會之處；日本軍國更視台灣為南進的根據地；冷戰時期，台灣則是美國亞洲圍堵戰略、世界經濟分工體系下不可或缺的一環，既是南貧北富的中間地帶，又是東西冷戰的歷史性邊界。東亞島弧要衝與海陸接壤的地緣，加上悲情的歷史，造就一個最能連結美、日與中國的島嶼。

　 在這樣的歷史、地理因素影響下，戰後台灣的發展也累積了一些有利條件，人力素質高、產業結構完整、生產體系十分具有彈性、國際貿易經驗豐富､網路完整、巨額外匯所累積的可觀金融力量，以及不斷擴大的國內市場，加上地緣､歷史､文化､語言所造成的特殊條件，…… 在在使台灣具有潛力在上昇的亞太經濟體中扮演更重要的角色。

　 進入二十一世紀，台灣應該要把握、善用既有之海陸介面／東西橋樑的結構位置與自身能力等特殊的優勢，策定台灣二十一世紀贏的全球競爭策略。

　 我們深信，在台灣三萬六千平方公里的國土，以及周邊無界域的恢弘海地，積累了來自東西文明之豐富多元的文化傳統，與海洋移民社會所特有之新興活力。我們不必妄稱中心，但也絕不是邊陲，只要我們認清歷史發展的大趨勢，善用地緣及歷史所造就的海陸介面與東西橋樑的結構特質，整備內部，打開天空､海洋與大地的通路，我們是可以把台灣建設成一個有活力､有反省力､有創造力的智慧島嶼，揚帆展翼，經略亞太，再創台灣的歷史新頁。