張俊雄
| 前 言 |
| 一、 後冷戰時期國際政治新秩序對台、中關係的影響。 |
| 二、 台、中雙邊協商與互動關係的策略規劃 |
| 三、 兩岸經貿關係發展與加入WTO的挑戰與因應對策 |
| 結 語 |
| 台海兩岸國力之比較、台海兩岸對各政治性議題之立場 |
前言：美國高層人士這陣子頻頻走訪兩岸，並對兩岸問題提出建議；如美前國防部次長奈伊強調；美國處理兩岸問題，「戰略要清楚，戰術要模糊。」美前國防部長裴利亦公開敦促兩岸會談。他們的言論，引起各方的揣測，是否美國對一貫不介入之兩岸政策已然發生變化？還是變動的亞太情勢已經促使美國急於調整亞太安全戰略機制？
一、 後冷戰時期國際政治新秩序對台、中關係的影響。（１） 亞太情勢與台灣發展在冷戰結束、蘇聯解體、中共雖綜合國力日升、但人權已由內變成跨國問題、大規模殺傷性武器擴散未戢的情況下，中共崛起對美國所形成的安全威脅已愈來愈明顯。美國對中共雖表面維持「全面性交往」的政策，但實質上將採「有條件交住」的策略。美國對中共政策雖名義上摒棄「圍堵」，但不會放棄有「圍堵」中共的準備。在美國與中共兩個強國之間的權力互動，台灣問題會被北京及華府所挑起而成為相互攻訐的焦點，亦可能被運用為籌碼。然而，台灣在美國對中共既交往又不放棄圍堵的戰略下，也有些利用的空間。如近年來，中共非常重視東南亞區域組織的發展，並極力拉攏東南亞國家，特別是自蘇聯的瓦解後，北方的軍事安全壓力減緩，讓中共的外交重點移轉到南方，頓時美國與日本成為中共的頭號假想敵。因為鑑於日本經濟的強大，主宰著東南亞的經濟，以及美國企圖在東南亞繼續駐留兵力，維持東南亞區域秩序，添補後冷戰東南亞區域的霸權真空。不僅阻止中共在東南亞的勢力發展，也威脅到中共本身的安全。同時，台灣也積極在東南亞擴大影響力，大力進行南向政策，積極參與東南亞政治外交與經貿事務，亦讓中共備受挑戰和壓力，東南亞地區也淪為兩岸外交競逐的競技場。 中共也鑑於東協國家的興起，儼然成為區域的另一強權，並在東亞的政治格局中呈現出中共、東協與日本三角鼎立之勢。而在亞太新秩序格局中，在多極化取代單一霸權發展的同時，中共也企圖打「東協牌」對抗美、日，一方面可以反制美國利用東協來圍堵北京，另一方面也可謀求其在「極」的定位。 但證諸實際亞太情勢，後冷戰時期的政經權力關係已隨全球體系的各種變動因素，權力平衡互動關係而日趨複雜。在多邊互動的過程中，無可否認地，下個世紀是亞太世紀，而東南亞的重要性亦將與日俱增，東協將與中共、日本成為鼎足之勢，並扮演重要的政經角色，不宜忽視東協實力，而台灣選擇有利戰略位置，以大搏大的策略運用，作用如東協國家的新加坡，藉著一個集體議價（group bargaining）模式與集體安全體系的建立，提高本身的發言角色與關鍵地位。 所以，台灣應主動出擊與東協保持良好關係，不自我設限，儘速結合與我交誼友好的國家，組成如菲泰新、台越等雙邊或多邊安全論壇，加強彼此合作，如此，台灣可立於不敗之地。
（２） 美、中「建設性夥伴關係」與美、日安保條約對台的影響
由於台灣鄰近的台灣海峽與巴士海峽是重要國際水道，而後者更是日本中東石油補給線西南海上交通路（sea-lane）必經之路，因此可以預見的是在美日安保體係下，一旦台海發生戰事影響到國際水道通行，日本必然基自身利益而介入，美國當然也就不會坐視不管。因此基本上而言，美日安保對台海穩定是有利的。 美、日安保關係強化，將有利於地區之和平穩定，我自當樂觀其成，惟如何將我之利益與美、日之利益結合，以使我國家安全獲得更佳之保障，應屬重要課題，而突顯台灣戰略地位，加強台灣防衛戰略之運用，均將有助於達成我國安全之目標。
（３） 美國與世界各國對「一個中國」的看法與其影響，與台灣加入國際組織之機會
二、 台、中雙邊協商與互動關係的策略規劃（１） 兩岸談判的意涵，能政治談判？一九九三年四月二十九日，海基會董事長辜振甫先生與大陸海協會會長汪道涵在新加坡簽訂協議，將該次「辜汪會談」定位為「民間性、經濟性、與功能性之會談」往後兩會所舉行之七次會談及三次秘書長級之會談，亦均被界定為事務性或功能性之商談。所謂的事務性協商，指的是有關民間交流事項，不涉及國家統一及政權隸屬問題之談判。例如海基會與海協會歷次會談所談的包括遣返例偷渡客、劫機犯遣返、海上漁事糾紛、開辦快捷郵件、司法協助、共同打擊犯罪、智慧財產權保護、台商大陸投資保障等議題，不是有關兩岸民事糾紛，就是為了打擊犯罪，或是為了促進兩岸之民間交流及經貿往來，雖然這些會談最後仍會觸及主權及管轄權問題，使談判因此陷入僵局，但這些事務至少並未有直接之政治色彩。政治性談判乃是相對於事務性、功能性、或經濟性（商業性）談判之謂。如中共與美國就韓戰停火協定、「大使級」會談、關係正常化之談判，或是像南、北韓間舉行之總理級會談，均是政治性談判。換言之，兩岸之政治性談判所涉及的議題可包括領土統一、兩岸分立分治或相互隸屬、和平或戰爭、相互外交承認、或雙方外交合作等問題。由兩岸官方過去所發表之談話加以分析，曾被提議過之政治談判議題包括國家統一、兩岸共同參與聯合國及其他國際組織、簽署和平協定、及兩岸領導人互訪問題。 一般而言，台灣在整體結構力量上相對於中共是居於劣勢。中共所管轄的土地面積是台澎、金、馬之兩百多倍，人口是台灣的六十倍，國民生產毛額及對外貿易額均已起過台灣，軍事力量在量上也是明顯地優於台灣（請參見表一）。因此就整體結構力量而言，台海兩岸進行的是一不對稱的談判，這種特質導致海基會與海協會過去之事務性談判一直無法有所突破，因為不管是對遣返偷渡客、海上漁事糾紛、共同打擊犯罪、智慧財產權保護、或是台商大陸投資保障之談判，均是台灣有求於中共者居多。 而台灣對大陸之經濟依賴度不斷提高，中共深深瞭解在台灣之政治社會結構下，台灣會在各種利益團體的壓力下，被迫不斷放寬對兩岸互動所設之種種限制，並不需中共在談判桌上費力氣。例如台灣起初堅拒談判兩岸直航的議題，但是目前台灣各界對直航卻顯得比大陸還熱中。既然這些事務性議題之談判是台灣有求於中共者居多，而且一些對中共有利之經濟性議題，不用談判台灣就會自己讓步，中共因李總統訪美，於一九九五年六月十六日宣佈片面終止兩岸事務性談判之決定，就不足為奇了。中共所要的並不是事務性之協商，而是政治議題之談判。 但就雙方已經透過媒體及各種場合，傳達條件與提議至目前為止，台海兩岸對主要政治性議題上所提出之條件。其實雙方之立場並沒有任何之交集（詳見表二），例如雖然雙方圴主張兩岸領導人會面，也同意兩岸結束敵對狀態，但是雙方均設定一些對方無法接受的先決條件，在這些條件限制下，雙方根本不可能進行談判。 且自從去年二月鄧小平逝世以後，江澤民在多次場合宣稱，在一個中國原則下，什麼都可以談。在「江八點」三周年的談話裡，亦重彈此調，而按照常理，兩造之間進行談判，斷無一方先接受另一方之原則再談之理。但北京所堅持的「一個中國原則」，卻是一種天朝世界觀的霸主心態。北京的「一個中國」，就是中華人民共和國，台灣必須先承認此正統，才有資格坐下來談，中共「中央對地方」的霸權心態，一方面視台灣為談判對象，又視台灣為談判標的物，如果接受此架構，台灣只是去談如何投降，何時投降而已，這種談判如何談下去？
（２） 目前兩岸應恢復事務性協商，舉行對話，而不是政治談判由於兩岸交流所衍生的諸多問題，的確有必要加以解決，我們支持每基會的想法，「從什麼地方斷，就從什麼地方談起」，既然兩岸已有第二次辜汪會談的協議，應可從此架構談起。唯有北京當局重視協議的嚴肅性與神聖性，兩岸才有再啟正常交流機制的可能。台灣是一個多元民主社會，兩岸談判問題，不應由任何個人或任何政黨單方面決定，談判隊伍必須接受民意監督，有民意支持，才具備合法基礎。所以，現況兩岸當局若欲勉強採用「政治掛帥」的方式，嘗試突破僵局，終究有其侷限性，甚至可能衍生更多的問題，欲速則不達，兩岸之間如何務實的、無條件的重開兩會事務性商談，應該是當前兩岸當局的最佳選擇，其他形形色色的放話，都是多餘的。且為了向國際表示台灣對中共的善意，台灣願意跟中共對話（dialogue）。 如過去美國和蘇聯間有所謂民間的「公共和平過程」（public peace process）,亦即早在戈巴契夫提出「新思維」之前，美蘇的學界與民間人士就曾共組「達特茅斯會議」（Dartmouth Conference），就雙邊關係的種種問題與衝突，進行了二十幾年的對話，終於拉近了彼此的想法，讓雙方了解了各自陣營內部的政治現實，也逐漸影響了政治領導人的政策。故現在台、海兩岸在諸多問題上就應透過類似對話方式（dialogue）探求對方之意、溝通而進而尋求共識，而不是上桌談判，因就政治性談判之議題而言，台灣最感興趣應是如何結束敵對狀態的談判，尋求兩岸領導人互訪的目的，仍是為了緩和台海情勢。除此之外，台灣並沒有進行政治性談判之誘因，相信也不會在現在條件下談兩岸統一的問題，否則連台灣主權都可能被拿到談判桌上談？
（３） 台灣可採行之做法為了抗拒中共之步步進逼及因應國際間要求台灣緩和台海情勢之呼籲；台灣現階段可採行。
PS：此單元部份觀點摘錄自台灣政治學會第三屆年會學術研討會林文程、蔡昌言教授所發表的＜兩岸政治談判：雙方籌碼與策略之評估＞一文，1996.12.14-15
三、 兩岸經貿關係發展與加入WTO的挑戰與因應對策（１） 戒急用忍，兩岸經貿不持續加溫回應李登輝總統的美國之旅，中共於一九九五年六月十六日片面宣佈推遲籌備當中的第二次「辜汪會談」，包括其他事務性會談也全部中止。而在一波波綿密的文攻武嚇折騰之下，兩岸多年以來好不容易建立的友好與穩定氣氛，頓時之間陰霾再現。中共這種不惜以惡化台海關係來抵制台灣務實外交上的做法，讓我們重新認清兩岸之間的互信是如何的不足，而彼此關係又是如何的脆弱禁不起考驗。近期以來，對於台北當局要求恢復兩岸會談的要求，中共在有計劃的安排下，刻意採取所謂的「冷處理」，要求台灣對「一個中國」的原則作出可以為北京所接受的表態，並以此作為恢復雙方會談的前提。此外，除了在軍事上持續威脅恫嚇，外交上加強圍堵封殺之外，更利用兩岸不斷深化的經貿交流，企圖推展其「以商圍政」、「以民逼官」、「以通促統」的策略。面對北京方面的敵視態度與政治野心，同時考量台灣對大陸經濟依賴度的日益加深，如何維持台灣在經濟與政治上的自主性已成為眾所關心的議題。近期以來，李總統提出「亞太營運中心計劃不以大陸為唯一腹地」以及「戒急、用忍」的兩項基本看法，算是對於兩岸經貿發展趨勢以及中共攻勢轉變的一種具體回應。然而，李總統的這兩項原則性說法，在國內卻激起了相當兩極的解讀與評價。一般認為，台灣對大陸經貿依存度不斷攀升的結果，勢將損及台灣未來的談判籌碼以及安全利益，所以政府的謹慎作法絕對有其必要性。相對於此，也有論者以為，以政治力來干預兩岸經貿往來，只會造成市場的「扭曲效果」，恐將危及兩岸經濟雙贏的出現。此外，更有人樂觀地主張，兩岸經濟整合的結果，將促進雙方在政治上的和解，創造彼此共存共榮的局面，主要是因為眾人對於經濟利益與政治安全兩者之間的互動邏輯，有所不同的本質評估與理論推演所致。 但根據資料顯示，一九九一年台灣對大陸投資金額為一億七千四百多萬美元，對外資金額則為十八億三千多萬美元，對大陸投資佔對外投資百分之九點五二，一九九二年，對大陸投資金額為二億四千六百多萬美元，對外為十一億三千四百多萬美元，前者佔後者的百分之二十一點七八。 一九九三年對大陸投資金額為三十一億六千多萬美元，對外則為四十八億二千九百多萬美元，比重為百分之六十五點六一；一九九四年對大陸投資為九億六千二百多萬美元，對外投資為二十五億七千八百多萬美元，比重為百分之三十七點三一。 一九九五年對大陸投資為十一億九千二百多萬美元，對外為二十四億四千九百多萬美元，比重為百分之四十四點六一；一九九六年對大陸投資為十二億二千九百多萬美元，對外投資為三十三億八千九百多萬美元，比重為百分之三十六點二七。 由以上的數據顯示，台灣對大陸的投資活動無論是在佔國民生產毛額或外銷市場方面皆居世界第一位，而近一年七個月來，即使兩岸關係緊繃，而去年一至七月對大陸間接投資的案件與金額，總件數是三百三十二件，較前年同期增加百分之三十九點五，金額是七億七千一百八十七萬美元，僅較前年同期減少百分之一點九，顯見台商仍看好大陸市場，在外投資的廠商中，仍有三成九以上的廠商欲前往大陸投資，再依非正式的統計，台商赴大陸投資早已超過三萬家，投資金額亦高達二百七十一億美元以上，若加計經由香港轉口的貿易值，兩者相互依存度更為可觀。而按照日本學者對國際分工所提出的「雁行理論」，台灣原本是作為日本對南亞間分工的中繼站，但兩岸交流熱絡後，台灣的電子等產業已能脫離日本控制，並自行在大陸設立次級加工體系利用大陸勞力生產後行銷全球，使得台灣陷入大陸的「經濟一體」中，故台商未來「把所有雞蛋放在一個籃子」的投資策略，是否得宜？抑或調整相關策略，避開風險，實可審酌。 而「戒急用忍」政策不是不准臺商赴大陸投資，而是在前提（八十五）年國發會的共識下，對於大規模的企業赴大陸投資應有審慎規劃，而現階段經濟部的規劃是若干基礎建設限制我廠商赴大陸投資，個別投資項目設有五千萬美元的上限，但上限也有彈性，該政策主要是用於提醒臺商赴大陸投資的風險，並非緊縮政策。事實上，從經濟部投資審議委員會所統計的數字來看，赴大陸投資的臺商案件持續增加，事實上真正受影響的只是少數個別的大企業。兩岸政策除考量個別廠商利益外，更要考量國家整體利益，並做全面性評估，以「戒急用忍」對抗中共的「以商逼政」，固非上上之策，但至少能磨出個不勝不敗的自保局面。
（２） 立即三通不必要，中資嚴予把關
（３） 對兩岸加入WTO之互動策略在一九九一年美國前總統布希宣佈支持台灣入關（GATT）後，中共曾宣稱「台灣入關後，基於最惠國待遇原則，將無法再維持既有對大陸間接貿易規定及三不政策，而須進行三通」，但近來該說法，卻甚少被中共所提及。其原因不外乎GATT係屬一政府間多邊貿易協定，GATT締約國係指「對特定關稅領域及對外商務關係和GATT相關事務具充分主權的政府」，中共唯恐與台灣適用GATT將在國際間成「對等關係」，無異承認台灣為一充分主權政府。此顧慮在WTO成立後尤為深刻。特別是WTO為一正式國際組織，其會員資格依WTO第十二條規定為「任何對履行對外商務關係和WTO協定其他事預具充分主權的國家或獨立關稅領域」，兩岸相互適用WTO協定或在WTO架構下進行經貿交流事項之諮商。這也正是中共外經貿部長吳儀曾向媒體表示「兩岸經貿問題已有極佳的溝通管道，不須在國際場合進行」，故目前中國雖對外表示將不會對台灣引用「排除條款」，但究為何，仍未竟之天！ 故「適用」或「排除」？台灣在策略上，仍可主張「有意與大陸適用WTO或在WTO架構下解決兩岸經貿問題」。因為就WTO規範和中共態度傾向而言，台灣若主張與大陸相互適用WTO，將有兩種情況：
由於禁止中國的交通運輸工具直接航行於台灣於中國的港口與機場之間，並不違反WTO的規範。且兩岸之間商品貿易必須經由第三地轉運，兩岸間買賣的行為必須於第三地為之的規定，是否違反WTO最惠國待遇原則，目前仍有爭議。（兩岸間接貿易，基本上違反WTO協定的精神，但並沒有牴觸WTO的條文），故「三通」問題，皆不是我入WTO前或入WTO必須立即實現的必要條件。
結語：從尼克森總統打開中國大陸大門以來，關於台灣問題，美國的始終秉持模糊的「一個中國」架構，所以日前奈伊與裴利的言論，其實也是在維護美國現有的兩岸政策。就連美國國防部部長柯恩日前在北京與中共國防部部長遲浩田簽署「關於建立加強海上軍事安全磋商機制協定」前，五角大廈以美國國防部之名，以書面形式回答記者專訪。其要點包括：一、未來美國在對台出售武器的數量和質量上將不會設定新的上限；二、美國政府有義務在台灣關係法的原則下提供防禦性質的武器給台灣，供足量的自衛；三、針對中共不斷改善軍備水平，進口更多的先進裝備，可能很快使台海軍力平衡再次打破的狀況，五角大廈表示，美國將隨時按義務支援台灣，以維持足量自衛的水平。換言之，美國的努力是希望在變遷的環境下，維持其兩岸政策不變，亦即兩岸在模糊的「一個中國」的架構下，維持現狀，擴大交往。唯有如此，最符合美國的利益。 但美國的一個中國政策，是建立在所謂中美三個公報及台灣關係法之上。台灣關係法是美國國內法，其效力優於三個公報。美國的一個中國政策，以和平解決台灣問題為前提。故中國若破壞此一前提，美國也會停止對一個中國的承諾。我們能夠預期，一旦中國對台灣動用武力，台灣的人民與政府被迫宣布台灣獨立時，也正是國際在法律上承認台灣為一個主權獨立國家的時候。當然，台灣能讓美國甚至國際充分認知與了解，台灣在兩岸問題上，絕不是一個麻煩的製造者（trouble maker），相信對台灣的安全與穩定，絕對有實質之助益。 最後，政府為了增加對中共之「週旋」籌碼與彈性，台灣固然要拒絕在中共一個中國之原則下進入談判，也應放棄自身所堅持之一個中國的原則，在最後之時刻以談判破裂台灣將走向獨立做為威脅。而反對黨在台灣前途上，除堅持反對「一個中國」之原則外，並主張以公民投票方式來決定自己的前途與命運。 又在中共不放棄以武力解決台灣問題的考量之下，台灣實無法排除中共在未來以經濟脅迫台灣的可能。因此，在敵意未消威脅未減之前，政治與經濟實為一體的兩面；經濟實力很可能成為未來政治對抗的籌碼，而政治的適度運作也可能為自己爭取更多的經濟利益。同時，從「國家安全」的角度來看，減少對敵人一分的依賴便增加自己一分的力量（power）；而增加我方在經濟力量對比上的優勢，也相對提升武力上敵我對比的優勢，尤其在當經濟力量形成國力的重要性日益增加之際。所以，也唯有在經濟利益上保有優勢，才能確保在安全與政治議題上佔有較佳的地位。 總言之，在經濟議題上摻雜政治上的安全考量，絕非缺乏理性的作為；而在進行合作的過程當中，思考雙方對抗時的籌碼利用，也不是杞人憂天的作法。故不進行談判，不立即開放三通與戒急用忍，乃實所當宜。
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