新秩序下的台、中關係與台灣安全

第一章　從美國戰略演變看後冷戰時代的台灣安全

第一節　美國亞太戰略的演變

壹、島鍊戰略期

　　美國的亞太戰略，基本上是依據亞太地區特殊的地緣環境來設計的。亞太地區的地理特徵是：一方面是以陸地國家為主的俄國與中國，另一方面是環太平洋的半島或島嶼國家：日本、韓國、台灣、菲律賓、新加坡、馬來西亞、澳洲、紐西蘭等。兩種地理特性的國家原本就有互相對抗的傾向，再加上自二次世界大戰以後，陸地國家與海洋國家各自走上不同的發展道路，於是「海洋V.S.陸地」便成為二次戰後亞太地區的基本戰略框架。韓戰爆發後，美國的開始以太平洋戰爭所建立的島嶼基地，連同環太平洋的島嶼國家對中國及蘇聯採取「圍堵」（containment）攻勢，此即為著名的「島鍊戰略」(insular strategy)。原本隨時會被「解放」的台灣即在此形勢下獲得近二十年的安全保障。

貳、聯中制蘇期

　　「島鍊戰略」一直維持到一九七○年代。中蘇共交惡讓季辛吉、尼克森獲得與中國改善關係的機會，「聯中制蘇」開始成為美國戰略思考的主軸。一九七二「上海公報」以後，「島鍊戰略」雖然依舊持續，但台灣卻被排除於島鍊之外。台灣的國際地位一落千丈，其安全也汲汲可危。

參、摸索期

　　九一年蘇聯崩解之後，冷戰時代正式結束。能在亞太地區與美國並列的國家只有逐漸浮現出的強權中國。如何處理與中國的關係便成為美國亞太戰略的主軸。美國該如何面對中國？是威脅者還是夥伴？在冷戰結束之初，美國對這一點並無明確的看法。不過，攤在眼前的事實是，伴隨著經濟成長而興起的中國，必然欲對國際事務擁有更大的發言權。不管有無爭霸意圖，光是因為實力的增長，後進強權就會對原有強權的活動空間產生排擠作用。後進強權與原有強權衝突的必然性，早已是外交「現實主義」的規臬，以「現實主義」為思想主流的美國外交界自然不會不認識到這一點。從這一點出發，再證諸中國在南海經略的實際行動，以及極力發展遠洋武力的「二階段海軍發展戰略」，無怪乎「中國威脅論」會逐漸在美國外交界漫延開來。

第二節 「美日V.S.中國」的新戰略格局

壹、新戰略格局的形成－台海導彈危機

　　儘管美國外交界對「圍堵或交往」的辯論至今未有定論，但從美國近一兩年來的實際布局行動來看，這場辯論表面上的勝負其實已經無關緊要。前面已經指出，「現實主義」的外交思考必然會把國力上升中的中國視為潛在對手。不過，真正讓美國認清「潛在對手」確實是「潛在對手」的事件，乃是台海導彈危機。

　　在導彈危機之前，美國的新戰略架構其實已經略有雛形。一九九一年，美國國務卿貝克發表專文指出，美國的亞太戰略就是：以美國為中心幅射出去，由日本－南韓－菲律賓－泰國－澳洲構成之弧形的「扇形戰略」。可以明顯看出，這個戰略乃是五○年代「島鍊戰略」的翻版。不過當時的美國並沒有以實際行動支持這項戰略（例如，美日安保諮商小組的定期會議自九○年後就沒有舉行），而中國也沒有把這項戰略「當真」。這或許是因為雙方對新國際秩序的走向都沒有太大的把握，都還在「互相探底」的緣故。

　　李登輝的訪美，正是在這種不穩定的「互相試探階段」中衝撞而出的外交成果；相對的，中國對台灣外海發射飛彈，則是對美國「探底」的行動。面對這樣的挑戰，美國立即派遺航空母艦到台灣海峽表示「重大關切」，並隨之在九六年四月先與日本發表「二十一世紀安全聯盟共同宣言」，加強與韓澳紐的同盟關係，又在該年六月與日本續定安保條約。九七年九月，更進一步修訂「美日共同防禦指針」。儘管美日一再強調「指針」修訂的目的不是針對中國，但美日心中的假想敵是誰，卻至為明顯。於是，美日聯手揭制中國力量投射的戰略格局便在亞太地區逐漸成形。

貳、台灣戰略地位的上升

　　在這樣的中美強權競逐圖像中，台灣在後冷戰亞太國際政治權力版圖中的重要性即鮮明的突顯出來。對中國而言，堅持台灣主權為其所有，除了關涉到其口宣高唱的無可退讓的民族大義之外，就宏遠國際權力角逐的戰略考量角度，亦是其突破美國封鎖、制霸西太平洋海域的必爭之地。而從美國的國家利益立場來看，維持台海的均勢、和平、穩定，既可以證實其在太平洋海域仍有一言九鼎的地位，同時也是牽制中國、確保美國在東亞利益的極重要盟邦。此外，維持民主化台灣的存續，不但符合美國立國的意識形態，也讓美國能隨時抓住中國專制政權的痛腳，在意識形態戰爭中取得有利的地位。

　　台灣戰略地位的上升，除了美中爭強之外，日本也是重要因素之一。一個直接統治台灣，將日本通往與南洋、波斯灣的重要孔道－台灣海峽－變成內海的中華帝國，無論其對日本是否有敵意，是否有發生衝突的潛在危險，對日本人來說都是莫大的心理威脅。這也就難怪前日本官房長官尾山靜六會說：「安保範圍不包括台灣，則安保亳無意義」。對於經濟力量不再強盛的美國來說，要繼續維持在亞太地區的霸主地位，就非得有日本的協助不可。一方面可以獲得日本的經濟支援，另一方面又可藉著安保體制壓制日本成為軍事強權的企圖。所以，拋開對自己的利益不談，光是為了拉住日本，美國也必須重視台灣。正是在這樣的基礎上，台灣的戰略地位就獲得前所未有的提昇。可以斷定，在後冷戰的亞太地區，美日聯手揭阻中國已經是非常清楚的戰略格局，除非中國國力能增長到足夠打破這種格局的地步，否則台灣的安全基本上是無虞的，台灣的地位也將持續受到保障。從「柯江會談」中柯林頓對台灣問題緊守立場，江澤民無功而返的狀況，就可以明顯地看出這一點。

第三節 新戰略架構下的中台關係

壹、戰略清晰、戰術模糊

　　根據新的戰略架構，美國國防部長坎培爾這樣勾勒了美國的對台政策：

• 一、因為冷戰結構而犧牲台灣利益的作法，美國將不會重蹈覆轍。

• 二、維持台海的和平與穩定以及台灣安全是美國的「戰略利益」所 在，美國會持續對台灣提供援助以維護這項利益。

• 三、美國希望「台海兩岸的進展過程必須是和平的」，為了這項目 的，美國希望兩岸能夠恢復會談，但美國無意壓迫台灣上談判 桌。

• 四、美國對維持台海和平與台灣安全的「承諾」，不應該被解釋為台 灣獨立的護身符。美國既不支持一中一台或兩個中國，也不支持 台灣獨立。

　　美國的戰略十分清楚：一方面，美國不支持台灣獨立，另一方面，中國不能以武力解決台灣問題。至於在戰術層面，例如在必要時美國會支持台灣到什麼程度，美國則充份利用「博奕理論」(game theory)中的「不確定原則」(principle of uncertainty)，儘量保持模糊。如此，不但可以避免破壞與其中一方的關係，亦可避免被中台雙方利用來達成各自的目標。此即所謂「戰略清晰，戰術模糊」。

貳、美國戰略對中台雙方的限制

　　比較起來，台灣是美國新對台政策的受益人。雖然台灣進一步彰顯主權的行為（如宣布獨立、與美日建立正式的官方關係、高層互訪等）會受到限制，但台灣追求符合其主權國家應有地位的行動（如尋求與他國建交、決定自己的憲政體制等），卻獲得相當高的自由度與安全度。

　　總結說來，在美國清晰的戰略下，兩岸雙方只能在受限的空間下活動。然而正如前面所指出的，台灣的活動固然受到限制，但中國受到的限制卻更多。台灣雖然在追求國家的主權象徵上受到一些壓抑，但中國失去的卻是將勢力跨過台灣海峽的自由。

參、影響美中台三邊關係的因素

　　在什麼樣的情況下，美中台三邊基本上維持和平的現狀會被打破？這牽涉到下列幾項因素：

• 一、台灣內部政治勢力的變化。
  　　例如，如果民進黨執政並宣佈獨立，則中國極有可能產生強烈的 　　反應。

• 二、中國內部政治勢力的變化。
  　　例如，由於持續的經濟發展所帶來的自由化和民主化的壓力，使 中共的權力基礎不再穩固。在這種狀況下，中共也有可能以訴諸 民族主義的方式來維持政權，而對台用兵便是選擇之一。反過來 說，如果中國的經濟發展頓挫，則中共也可能藉著民族主義來紓 解國民的不滿。

• 三、中國國力的上升。
  　　中國的國力上升到足可與美國一較高下的地步，或者有信心在較 短期的、有限的戰役中取得優勢。中國也可能取得對台武力的優 勢，以速戰速決的方式造成既定事實。

• 四、美國在亞太地區的其他「重大利益」需要中國的協助，以致
  於美國不得不在台灣問題上與中國妥協。
  　　可能的例子有北朝鮮問題、南海問題。

　　以上三個因素都是有可能發生的，它們都是在制定政策時必須有的考量。不過，太有遠見正如太無遠見一樣，都可能造成政策上的偏差。因為過度擔憂而制定自我讓步、自我退卻的政策，平白流失有利籌碼的史例不在少數，這一點是我們不能不加以警惕的。

第四節　結論－避免悲觀主義的中國政策

　　我們已經指明：

1. 「美日V.S中國」是亞太地區的新戰略格局。

2. 在這個戰略格局下，台灣的地位明顯上升，台灣的安全獲得一定程度的保障。

　　根據以上兩點認知，我們認為台灣安全獲得相當程度的保障。儘管台灣的活動空間仍然受到一定程度的壓制，但是依然有不少可以「見縫插針」之處。我們認為，中台雙方應該建立廣泛、全面而健康的互動關係，這是符合雙方最大利益的作法。然而我們也認為，台灣應該明白自己相對有利的處境，不必隨著中國的音調起舞，不必急著去解決難以解決的問題。

　　我們認為，在中台雙方有著不同堅持、在許多議題上南轅北轍的情況下，雙方在現階段該做的應該是「對話」(dialogue)，而不是「談判」(negotiation)。所謂「談判」，是指「當兩國因為利益與觀點差益過大，而未有足夠的條件就共同關切的議題進行討價還價時，為了化解歧見、降低敵意而從事的溝通行為」。「對話」不需要達成任何結論，也不一定要被設定為談判前的準備。但透過觀點的溝通，它能適度降低雙方的敵意，並為進一步協商營造良好的氣氛。我們認為，在現階段兩岸敵意尚難化解的情況下，應該先以建構對話機制為目標，而不是一步登天地想要上談判桌，更不能企圖立即達成任何結論。

　　此外，在議題設定上，我方也不應囫圇吞棗地採納中國提出的概念，喪失在議題上的主動性。例如，對我們來說，兩岸之間只有各項具體的經貿議題，而沒有所謂「三通問題」。在我們看來，兩岸經貿往來的談判應該以類似WTO的方式，長期地、鉅細靡遺地、逐條分項地、一個回合一個回合地來進行，而不是一句「三不三通」就可以解決的，更不是「大不大膽」就可以一筆帶過的。如果我們今日還侑於中共提出來的統戰字眼，還以這些字眼來限制自己的思考，還以這些字眼做為政策辯論的主軸，其天真與危險之處自然是不言可喻。

　　對我們來說，以上這些事實是明顯的。然而，國內卻有許多人士不表贊同。對於這樣的論調，我們稱之為「悲觀主義」。他們把僅屬於外交辭令的「戰略性對話」或「建設性戰略戰伴關係」看得太過嚴重，以至於他們誤認為這些辭令就表示美國已經與中國和解，甚至靠攏。他們還進一步認為，促使美國政策轉向的原因，乃是由於李登輝訪美「有意挑起美國與中國矛盾」，因而激怒美國的結果。簡言之，悲觀主義者認為台灣在美國已經成為「麻煩製造者」的代名詞，如果台灣不讓美國滿意（或不讓中國滿意），則台灣安全便汲汲可危。

　　坎培爾的說話其實已經為我們辯駁了悲觀主義者的論調，然而奇怪的是，國內卻有不少人仍然堅持這種看法，不管是「三通論」或是「談判論」，都是悲觀主義的產物。無論通不通、談不談，都是可以而且應該公開辯論的政策，但如果這些主張是從悲觀主義出發的主張，那麼不論從任何角度來說，都是既不健康又危險的。不健康，是因為它會造成我方在中國政策上自我設限，自我保守化；危險，是因為它會讓我方無中生有地驚懼於對手的壓力，白白地棄守原本可堅持的立場與方向。美國總統甘迺迪有言：「不畏懼談判，也不在恐懼中談判」，這是所有政治人物都應該自我警惕的。

　　無知是可怕的，因為無知而採取悲觀主義的態度與政策更加可怕。我們要避免無知，更要避免從悲觀主義出發的中國政策，這不但是民進黨今後該走的道路，也是民進黨能持續生存與發展，繼續領導台灣社會的唯一道路。

　

　　自１９９０年台灣與中國經由雙方紅十字會簽訂金門協議，台灣與中國展開的談判協商，至１９９５年因中國片面停止雙方互動而中斷。近來台灣政界對雙方如何恢復互動關係正熱烈討論中，如新黨許歷農等主張立刻開始高度政治性的和平談判，而本黨之外部分獨派人士則主張要談就要從台灣主權問題談起，可謂南轅北轍。即使本黨內部也眾說紛紜。本章試圖經由國際形勢之判斷及中國對台政策之瞭解（第一節），提出台灣與中國互動之基本原則（第二節）與具體作法（第三節），並對目前台灣對中國互動之決策及執行機制提出改進建議　

第一節　台中雙邊協商之歷史與當前國際形勢

壹、國際促談壓力之解讀

　　對國際形勢之不同判斷乃黨內對中國政策不同意見之主要因素。我們認為，台灣固然承受相當之國際促和壓力，但相較於中國，台灣之處境並非特別不利。在過度悲觀的狀況下進行對中談判，將導致誤判形勢做出不必要的讓步。

　　持悲觀論者以為，自去年柯江會談後，美國將逐漸加強壓迫台灣上談判桌，並且必須有具體成果，不能「玩假的」。我們認為冷戰結束後，美國為建立東亞新秩序，固然須將中國拉入為新秩序之一環，但另一方面也緊防中國將其勢力向外投射。畢竟新強權的擴張必然壓迫舊強權的空間，而美國絕不可能允許中國挑戰其霸權地位。從１９９６年台灣海峽飛彈危機時，美國出動航空母艦戰鬥群警告中國，及９７年９月柯江會談前夕，美國與日本修訂「美日共同防禦指針」顯然將中國列為假想敵，可清楚看出美國交往拉攏但限制中國力量投射的對中政策。　在此戰略下，美國不會因與中國間的戰略夥伴關而讓台海成為中國勢力範圍。因此柯江會談美中共同聯合聲明中，中國只能要求美國恪守三個公報原則，而無法取得美國進一步的承諾。柯林頓甚至在記者會上表示將遵守相關法律（即中國顯然無法接受的台灣關係法）。

　　基於以上認知，我們認為美國雖期望台灣與中國進行談判、對話，其目的僅在於和緩台海局勢，以免破壞美國之國際權力佈局。美國雖不欲台灣宣佈獨立造成軍事衝突，但中國藉由談判壓迫台灣接受一個中國原則，將台灣納入其勢力範圍，顯然也與美國利益不符。

貳、中國對台政策之演變

　　１９７９年１月１日美中正式建交，同日中國人大常委會發布「告台灣同胞書」提出兩岸商談結束敵對狀態、盡速三通、開放探親、交流等，解放台灣政策正式轉變為和平統一攻勢。其後葉劍英於１９８１年發表談話，一國兩制政策浮現，並經楊尚昆、鄧小平、江澤民等人多次之補充及確認，「和平統一、一國兩制」成為中國對台工作之基調。此政策一直維持到１９９５年中國因台灣擴展外交而中斷兩會協商，及９６年台灣進行總統大選而採取軍事恐嚇手段，才有重大變動。但飛彈危機結束後，中國雖遲不恢復協商管道，然而對台灣如修憲凍省等一般認為具有主權獨立意義之動作，卻未有任何強烈反應。９７年中國十五大政治報告對台政策的部份，更幾乎完全回歸９５年初之江八點內容。

　　９６年飛彈危機後，中國重回和平統一基調，甚至在近日加緊放出談判氣球，不應被解讀為：中國取得美國協助壓迫台灣進行政治談判。我們認為中國同樣受到美國要求兩岸互動維持台海安定之壓力。我們要重申台、中之談判對話符合美國利益，但雙方就一個中國原則達成最後協議，則未必為美國之目的。

參、台中雙邊協商歷程

　　台灣與中國之協商始於１９９０年，經由紅十字會簽署「金門協議」，作為遣返偷渡犯、刑事犯之依據。１９９１年海基與海峽兩會分別成立並各自獲得雙方政府的授權，從此正式進入台、中經由白手套談判協商的時代。從９１年至９５年間，雙方就文書驗證、掛號函件、漁事糾紛、智慧財產權、台商保障、司法協助、打擊犯罪、非法入境、劫機犯處理等議題進行協商。

　　就海基、海峽兩會協商之議題來看，都是無關政治談判的事務性議題。但過程卻充滿高度政治性：「一個中國」是中國對台工作最高原則，不分事務性或政治性談判，要迫使台灣逐步接受該原則。公文書查證之協商就因中國要求將一個中國作為條件而觸礁，雖然最後以「一個中國，各自口頭表述」解決僵局，但中國仍繼續就此施壓。例如９３年底雙方就漁事糾紛、偷渡及劫機犯遣返進行協商，中國再度提出一國兩制，並排斥司法機關、法律等隱含主權意義之用語。

　　

第二節　台灣面對雙邊互動之基本策略

　　如前節所述 ，美國基於其戰略考量雖期望台中雙方進行談判，以和緩台海局勢，維持東亞新秩序穩定，但無意改變台海現況。而中國則冀望透過談判確立一個中國原則。台灣無法避免重上談判桌，但未必有就政治議題與中國達成協議之壓力。在此情形下，如何求取自身最大利益，本節在主權問題不作為談判議題的前提下，分別就談判與對話提出策略建議。　

壹、主權問題不談

　　談判指的是國家與國家間經由討價還價與妥協，處理或解決涉及雙方的事務，以求取各自的利益。僅涉及單方且不可妥協的事項，就不應成為談判議題。因此，台、中談判決不能涉及台灣主權問題，例如台灣應以何種方式、名稱參加國際活動，就不須與中國談判。甚至部份獨派人士主張「要談就要從主權談起，否則都是空談」要求中國先承認台灣主權獨立，才與中國進行其他政治談判，我們也認為此種主張非但不切實際，甚至是危險的。因為台灣的主權既非涉及雙方的事務，更不是能妥協的，台灣主權獨立不須與中國討價還價，與中國就主權問題進行談判，豈不是承認台灣尚無獨立主權，而有待中國同意給予。

貳、雙方進行對話的策略原則

　　除了主權問題不能談外，最具高度爭議性的議題，大致為：「結束敵對狀態」或「簽署和平協定」。理論上，這些議題可以迴避主權爭議，也符合美國目前對台海情勢之期望，我們應儘速與中國就此進行談判。但實況是，中國連文書認證都要扯上一個中國，結束敵對狀態議題勢必上升到主權爭議層次。江八點中清楚表示：「　雙方可先就在一個中國的原則下，正式結束兩岸敵對狀態進行談判，並達成協議。在此基礎上，共同承擔義務，維護中國的主權和領土完整。」台灣當然不可能接受此前提與中國談判，談判結果勢必迅速破裂，反更升高緊張程度。但完全迴避結束敵對狀態議題，又與國際期待相違。

　　我們認為，在雙方基本立場絕對相反缺乏談判條件的狀況下，對所有有關一個中國的議題應進行對話而非談判。對話無須達成結論，也不必視為正式談判前的準備工作。但經由對話機制的建立，可緩和台灣海峽的緊張衝突。　

參、雙方進行談判的策略原則

　　在不涉主權､一個中國下，我們雖贊成進行談判，但認為不應事先對談判結果寄予過多期望。在各種談判議題中，並無對我有利且絕對不可少之議題存在，即使無法達成結論，對台灣現實利益也無重大傷害。如漁事糾紛處理、走私偷渡遏止等，台灣片面以國內法處理即可。

　　中國向來擅於利用對手急迫心理，逼使對手接受其設定之前提、原則。我們並非主張事務性談判「玩假的」，而是只有去除自我強制心理，才能在談判中獲得最大利益。並避免被迫在一個中國問題上讓步。

　　目前可能的談判議題中，最受注意者為所謂「三通談判」。持悲觀論者主張，在國際要求台灣與中國進行政治談判的壓迫下，台灣應儘速與中國進三通談判，以舒解壓力。關於經貿談判，本章將在第三節做進一步討論。

第三節　台灣面對雙邊互動之具體作法

壹、從民間對民間逐漸過渡到政府對政府談判

　　談判既為國與國間，對有關雙方事務進行討價還價與妥協，以求取各自最大可能利益之過程，而談判結果也將對國家形成拘束，談判者必須能代表其國家意志，經過政府充分的合法授權。中國方面基於不願承認台灣政權之心態，所提出的國民黨與共產黨之兩黨談判（葉九條），固然只是暴露中國「黨天下」的極權心態，表面上似乎正當性較高的擴大各黨派代表人士參與的政黨聯軍談判（江八點），也不具代表國家對外談判的合法性。

　　我們雖然無法接受任何形式的政黨談判，但客觀上也不可能立刻進行政府對政府的談判。目前只能維持白手套式的民間談判，逐步在談判代表中加入政府官員，過渡到全部由政府官員在白手套下進行談判。最後才視雙方互動進展，決定是否取下白手套。

貳、議題設定與條件

　　議題的設定，本身就是談判、對話過程的一部份。中國已將議題定為一個中國原則、結束敵對狀態、三通，台灣應主動設定對我有利之議題。我們建議可就中國民主化進程、改善人權狀況（特別是西藏、新疆）、釋放政治犯，等議題要求進行對話，以反制一個中國原則；談判互設辦事處及建立亞太區域安全論壇，已逐步結束敵對狀態；對於雙方的新聞交流，應要求中國開放新聞媒體管制；簽訂投資保障協定（包括利得匯出、國有化、仲裁等），作為擴大經貿往來的先行談判；要求最優先進行尚未完成的漁事糾紛處理、共同打擊犯罪、遏止走私偷渡談判，以回復雙方互動氣氛。

參、經貿談判

　　「三通」是目前最熱門的議題，與中國經貿往來的政治經濟利害，將在第三章仔細討論，本處僅就談判作為略述之。首先，我們要重申並不存在「藉由三通談判以紓解國際要求政治談判的壓力」之問題，而且與中國三通談判，並不是台灣加入ＷＴＯ的先決條件，因此，在談判時機上，我們應該在台灣與中國都加入ＷＴＯ之後，根據ＷＴＯ的規範及中國與世界各國簽訂的協議書內容，再與中國進行經貿方面的談判，方能取得最有利的談判結果。

肆、加強談判機構的行政控管與國會監督

　　目前與中國的談判只能藉由所謂民間團體的海基會進行，雖然海基會須取得政府授權，且談判結果須經立法院同意，但現行對海基會的行政控管與國會監督機制仍然太過薄弱。目前行政院陸委會只能透過海基會董事長、秘書長指揮海基會，我們認為陸委會與海基會間應建立如上級單位對下級單位間的指揮監督關係。其次，陸委會作為中國事務主管機關之功能應再加強，各部會處理與中國有關事務，至少應先知會、諮詢陸委會。在國會監督方面，可考慮在事後監督外，增加部分的事前監督，例如雙方談判前，由陸委會向國會主要政黨領袖簡報，當然這必須配合相關的立法，規定政府事前報告之義務，及國會之保密義務。

　　當台灣與中國開始談判接觸時，本黨扮演反對、質疑的角色。然而當本黨成為執政邊緣的政黨，面對不可避免的雙邊互動，本黨如還只是能發揮防弊、把關的作用，恐將不符人民的期望。作為主張台灣獨立的政黨，我們應超越嚴防國民黨出賣台灣的消極心態，參與台、中互動事務，在談判議題、條件、時機等方面積極的引導雙方互動的方向。

　　經濟的持續發展是台灣面臨國家生存的重要保障，而產業能否順利升級，則是經濟發展的主要關鍵。因此，除了規畫完善的產業政策來達成此一目的外，兩岸的經貿關係亦應放在此一架構下來思考。

第一節 台灣與中國經貿關係現況

　　過去十年，不管國民黨的戒急用忍政策歷經何種調整，事實上，大量的台商赴中國投資已是不爭的事實。更進一步說，許多在台灣已被歸類為夕陽產業的中小企業，在此期間紛紛西移，然而，此一西移情況已逐漸趨於平緩，顯示接近飽和。

年月別	台灣對中國 間接出口		台灣自中國 間接進口		核（備）准許赴中國 間接投資
	金額	增減%	金額	增減%	件數	金額	平均 每件金額
92年	6,287.9	34.7	1,119.0	-0.6	264	246.99	0.94
93年	7,585.4	20.6	1,103.5	-1.3	9,329	3,168.41	0.34
94年	8,517.2	12.3	1,292.3	17.1	934	962.21	1.03
95年	9,882.8	16.0	1,574.2	21.8	490	1,092.71	2.23
96年	9,717.6	-1.7	1,582.4	0.5	383	1,229.24	3.21

參考資料：兩岸經貿，1997，第72期，P63。 金額單位：百萬美元

壹､兩岸貿易成長趨緩

　　由上表可知，台灣與中國的貿易從成長趨於平緩；儘管經濟部國貿局日前發佈統計指出，去年兩岸的雙邊貿易已突破兩百億美元，對中國的貿易順差，也接近 150 億美元，創下歷年新高（工商時報， 1998.2.3.第一版），但由於東亞貨幣劇貶的效應，將衝擊台灣對中國的外貿成長。另外，去年全球貿易量成長9.7%，今年預估只7.4%，這些不利對中國出口的因素，將使未來的出口成長，同步趨緩。

貳､投資產業規模擴大

　　然而，同一時期，對中國的投資，雖然也出現成長停滯，但平均每件投資金額卻有增加的趨勢。由此可預見，在下一個階段，是台灣的大型企業試圖前往中國投資，以中國的內需市場為對象，運用原本熟悉的產業，來賺取其預期中國高成長經濟下的商業利益。

參､國內產業結構調整

　　台商赴中國投資對國內產業結構變化有相當深遠的影響。在過去幾年，國內製造業佔國內生產毛額比重從1987年的38.9%劇降至1995年的28.3%，下降幅度達十個百分點：服務業比重則自48.0%幅上升至60.1%。另製造業本身結構亦出現明顯變化，高科技及重化工業產品出口比重快速攀升，反映出國內產業結構漸趨成熟，已日益接近已開發國家產業結構之型態。

　　而近十多年兩岸經貿發展，促進了兩岸產業分工關係的形成與深化。大批勞力密集的中小企業將生產基地移往中國，但設備、技術、中間性原料仍由台灣供應，從而在90年代初，台灣的中上游產業與移轉到中國的下游產業之間，形成了一種以垂直分工為主的產業分工體系。

　　例如，重化工業就是如此，它不僅以中國作為其產品的重要外銷市場，而且國內化工產業的出口總值中，有三分之一就是台灣化學材料、化學製品及機械工業對中國的出口。近幾年來，台灣重化工業，為了降低出口成本，開始投資中國發展中上游產業，使垂直分工開始向水平分工轉變。

肆､主要貿易對象變化

　　而我們對外的經貿關係，以及經濟成長的來源，也從美國轉移到中國。以1991年為例，台灣對香港的出口在出口總額中所佔比重為23.4%，較對美國出口的比重23.6%僅差0.2%。而1996年起，中國和香港開始取代美國成為台灣最大出口市場。

　　不僅如此，1995年台灣的出口總額佔GDP的 44%，其中台灣對中國的出口所佔比例為16%。同年，台灣對中國的貿易順差為 148.1 億美元，使台灣當年承受 67 億美元的逆差反而變為順差 81.1億美元。據中國外經貿部統計，截至1996年12月，累計兩岸貿易額965.7億美元，其中中國自台灣進口總額為 817.9億美元，對台出口總額為147.8億美元，中國對台貿易逆差670.01億美元，中國已成為台灣貿易順差的主要來源。

　　進一步言，過去以美國為外銷市場的出口導向產業，轉移到對中國的貿易之上。國內資金雖有部份隨中小企業轉移到中國，但也有相當的對中貿易順差的利潤回流到台灣的資金市場。

伍､產業升級的必要性

　　然而，在兩岸經貿達到此一轉變階段後，是否維持現有發展模式，即仍可獲致相同的經濟成長？

　　以香港為例，事實上香港對中國經濟的利用最多，而我們僅次於香港。但近幾年香港是四小龍中經濟成長最低的，而我們則是次低。香港的製造業更幾乎已不成長。但香港以其地理的優勢及長久以來在服務業上的國際競爭力，至少利用中國對服務業的需求而發展了許多服務產業。而我們與中國間的地理關係，以及服務業的競爭力都不如香港，不管對中國之往來如何開放，也是很難得到類似香港的利益。

　　因此，台灣若不把握機會，促使大型產業積極升級轉型，而放任其將資金投注於中國發展低階產業之上。可預期的，縱使樂觀的認為中國可持續現在的高成長經濟，台灣也很難在此過程當中，獲得足夠維持經濟繁榮所需的利益。

　

第二節 台灣在國際經濟定位下的兩岸經貿政策

　　我們認為現階段對於兩岸的經貿往來，非但無須刻意地擴大其規模，相反的，更應該基於台灣產業發展的需要，設定必要的經營管理措施。

壹、台灣的國際經貿定位

（一）走向高度技術和資本密集的產業型態。

　　從生產面來看，目前台灣在國際分工中所應扮演的角色，應該是生產技術與資本較密集的產品。我國的工資水準較一般開發中國家為高，因此勞力密集產品在開發中國家生產所需的成本相對較低，這些產品在我國很難具有國際比較利益，其中只有少數產品可以改為資本密集的自動化生產，或者投入較多的研發成本和技術人力，而成為高級品或有特色之差異性產品。

　　但是，這類產品在全部勞力密集產品的國際市場中比重並不大，也並非每家廠商都有轉型的能力和意願。因此以我們的發展階段，還是應把重點放在技術和資本密集產業的發展上，而不宜勉強去維持傳統勞力密集產業的競爭力。

（二）建立和經濟先進國家密切和關係，將自己變成先進國家經濟合作中的一環。

　　儘管我們要走向技術及資本密集的產品，但我們畢竟是個小國，而我們的技術水準在許多方面也仍落後先進國家許多，因此我們不可能獨自生產任何技術及資本密集產品，而必須和先進國家分工合作。我們也仍要由先進國家引進更多技術。換言之，我們要把自己變成先進國家經濟合作中的一環。

　　若我國無法取得與先進國家的合作，則先進國家的廠商極可能會把本來適合我們生產的項目留在本國生產，或直接移到其他開發中國家生產。如此一來，我們投資生產的機會減少，其他開發中國家趕上我們的機會卻增加，長期而言，對我們的發展會有相當不利影響。

（三）台灣應成為人才的輸入國而非資金輸出國。

　　以往台灣曾有大批之人才外流，近幾年來又有鉅額的貿易出超和對外投資。換言之，許多資源並未能用於國內的經濟發展。在我們仍處於發展低技術勞力密集產品的時代，人才的外流可能未造成太大的傷害，甚至最近才回流成為我國發展高科技產業的重要力量。

　　然而在目前國際資金及技術之移轉都相當自由的情況下，先進國家具有國際競爭力的產品係以技術人力密集的產品為主，我國近幾年也快速朝此方向發展。但要發展技術人力密集產業就要有更多技術人力，因此我們更需要留住更多人才，甚至也可以像以往的先進國家一樣，吸引外國的技術人才。換言之，我們要做人才的輸入國而非輸出國。

　　在資金方面，我們在貿易大幅出超且傳統產業失去國際競爭力時，大量的對外投資不僅緩和了貿易出超所造成的壓力，也使傳統產業的資本、技術經驗、和商譽能繼續發揮它的價值，同時也為我國發展了更大的國際經貿關係。

　　然而，目前一定必須外移的產業已經大幅減少，進一步的外移和對外投資可能會使我國的產業及投資資金變得太少。由於我們的資本及技術密集產業剛發展不久，如果現在就大量外移，更高一層的產業很難快速發展起來遞補，經濟發展將受到打擊。而目前我國的儲蓄和投資分別佔GDP的 25%和 23%，且投資率已明顯降低，並不像以往儲蓄率高達 38%時，有大量的多餘資金可供對外投資。因此有必要設法將更多資金留在國內。

貳、現階段中國經濟環境的評估

　　中國自1979年採取改革開放政策以來經濟成長甚快，十五年間平均經濟成長率高達9.3%。這種快速經濟成長及眾多之人口，使很多人對其市場機會存有極大的興趣，並因而有中國熱的產生。

　　這種對中國市場潛力的樂觀心理並非毫無道理。因為儘管大陸的經濟規模或整體之購買力仍然較美國、日本相去甚遠，但因成熟的市場大部份已被廠商佔有，且需求產品的種類極多，於是各項產品短期內所能爭取到的市場不見得很大。中國或其他開發中國家的市場雖然總量不大，但每年成長或需求新增加的部份佔較大的比例，且常集中在較少數的產品，因此對許多尋找新市場的廠商而言，這種快速成長的市場確實提供了很大的機會。而由於台灣和中國地理文化的相近，對岸的市場機會當然更會被國人所重視。

　　但若以中國的內需市場為對象，目前會面臨幾個現實問題。首先，該內需市場以滿足民生需求的低階輕型產業為主，而這些產業原本就是台灣大型企業在國內所熟悉專長的，並無產業升級的積極意義。

　　其次，要獲取此種市場需要做大量的投資，包括原料的取得、通路的建立，必須分別往上下游延伸，構成全系統的掌握，如此一來，也會延長資金回收的週期。

　　再者，這個市場的持續擴張，有賴中國持續的高度經濟成長，但是在一連串的亞洲金融風暴之後，誰也不敢保證這個條件能夠長期維持。

　　因此，若台灣的大型企業，以中國的內需市場為主要的投資對象，先不談政治因素，光在經濟層面，除了充滿不可測的風險之外，也與台灣產業追求轉型的努力相違背。

參、兩岸經貿的經營管理

　　基本上，肯定對上市公司、高技術產業、基礎建設赴大陸投資採取適度的管制措施，以延緩台灣與中國經濟整合之速率，爭取國內產業結構轉型之時間。

上市公司類

　　相較於初期西移的中小企業，目前申請赴中國投資的上市公司，除了規模較大外（其投資規模為整體平均規模的十倍），其資金來源並非自有，而係取自國內的大眾市場。如此一來對於有賴升級的產業，勢必造成資金的排擠效應。

　　此外，那些以美國外銷市場為主的中小企業，某種意義上不過是將生產線轉移至中國，並繼續運用其輸美配額賺取外匯，仍相當程度保持原有的靈活度。相反地，這些瞄準中國內需市場的大型上市公司，若照前述的分析，其資金恐怕有長期套牢在中國市場之虞！

　　非僅如此，早先赴中國的中小企業，原先在國內就多屬於升級不易的勞力密集產業，此種夕陽產業西移也就罷了，但是若連具有升級潛力的大公司也過去，而且依舊從事老本行不思長進，台灣的產業升級又得靠誰呢？因此，對上市公司前往中國的投資予以設限，自有其必要。

技術領先類

　　除此之外，為了產業升級起見，技術相對領先的產業應爭取與更先進的國家合作，而非就近移往技術較落後的彼岸。否則非但無法透過掌握關鍵性技術優勢，造成對我發展較有利的垂直分工，反而是訓練對方成為自己的競爭對手！除非我國在該項產業已取得絕對的技術領導地位。

基礎建設類

　　至於國家的基礎建設，原本就是該國政府的分內工作。縱使基於某些因素而開放外資的參與，出資國也須衡量彼此的條件進行評估。像中國如此龐大的規模，台灣有限的資金恐怕難以發揮積極的功能，更何況以目前我國自身對資金的需求程度而言，也看不出投入中國的基礎建設有何比較利益，自然並不宜鼓勵，甚且考量到政治因素，更要加以限制。

第三節 加入WTO對兩岸經貿關係之影響

　　對於加入國際貿易組織對兩岸經貿關係之影響，受限於篇幅，僅就原則性之規範作要點式之條述：

壹、貿易部份

　　即貨物往來問題。

1. 我方貨物輸入中國，目前沒有障礙
2. 中國貨物輸入台灣，目前已由正面列表改為負面列表限制，未來應待 雙方加入WTO後，援引該組織之相關規範、以及中國和其他國家簽 訂之入會議定書，作為我方修正限制的基礎，不宜於現接對直接和中
   國談判。

貳、投資部份

1. 中資來台問題，應於加入WTO前加速完成對外經貿安全法制的立法作 業，並且確定限制中資投資產業範圍後，才能配合WTO之規範開放中 資來台。

2. 台資赴中國投資問題，支持對上市公司、高科技產業、基礎建設赴中 國投資採取管制措施。超過5000萬美金的大型投資案，則應經嚴格審 查。

參、航運問題

1. 海運部份，支持以境外轉運中心配合經貿特區方式實施實質直航。

2. 空運部份，除非雙方政府就航空全進行協商、簽訂協定，否則無法開 放。