經濟安全 引言

國立中正大學社會福利研究所 　王正教授

壹、前言

　　有關經濟安全的議題，影響層面頗廣。基本上，此議題和每一個人都有密切的關係，例如：老人的經濟安全；身心障礙者的經濟安全；兒童的經濟安全；以及女性的經濟安全等的探討均屬之(如圖一)。其中，就女性而言，由於整體大環境的改變(經濟、社會、文化……等)，使得家務工作者(家庭主婦)的經濟安全較職業婦女，更值得我們重視與關心。本報告將就此部分做一重點的探討與說明，並提出政策建議，供政府參考。

　　財務上，我國目前社會保險(福利)制度的規劃，主要建構在勞動市場上，採準商品化模式處理權利義務之間的關係，亦即以就業者身份為主要保障對象的設計。目前，佔人口數一半的女性人口，多數可能因為婚姻、生育因素而中斷或退出勞動市場，擔任全職的家務工作者(家庭主婦)。就此而言，以職業為導向建構之社會安全制度，容易產生性別福利階層化現象。換言之，財務上強調權利義務對應關係之結果，使得女性往往成為福利依賴者(依賴男性)。理論上而言，社會安全制度本身應是性別中立的，性別的福利階層化結果，往往不是設計良好的社會安全制度所樂見的。進一步探討發現，關鍵在於家庭資源的如何配置層面上。換言之，有關「家務工作」市場化(貨幣化)價值認定上，目前尚缺乏社會共識。婦女福利政策往往與，政府的家庭政策目標密切關連。探討女性經濟安全保障制度，則必須討論家庭政策的目標。就人力資本累積、消費規模經濟、交易成本等因素考量，無論從經濟或社會等角度觀察，發現家庭仍為一最佳之組織型態。就此而言，「維持家庭的存在與適當功能」，為本報告所設定的家庭政策目標。

　　傳統上，有關生老病死，以及食衣住行育樂等福利財貨之提供，及財源之籌措，均透過「家庭」組織以去商品化方式配置(基於交易成本考量，此為最佳組織模式)。惟近年來，由於國內經濟、社會環境等產生結構性改變，再加上全球化趨勢的發展(例如加入WTO組織)，使得家庭組織亦產生結構性變遷。像是美、英國這樣的高結婚率、高離婚率，與北歐這樣高比例的同居擁有非婚生子女，多變的家庭形式，其實亦是後工業化時代不可避免的趨勢。女性經濟安全的保障，在傳統上往往以去商品化形式，獲得基本的維持(對家庭的成員彼此都有利)。惟在後工業化時代，卻反而可能是受害者。造成某些婦女在離婚後什麼都沒有，形成所謂的女性貧窮化以及貧窮女性化等社會現象。

　　最近國內有相當的文獻研究以及座談討論，多集中在(女性)家務工作者或照顧者權益的維護上。例如，公民身份為對象的津貼權益設計，老人照護及育嬰期間免繳保費、以及家務勞動有酬等主張。其中的討論，不外考量提升女性(尤其是家庭主婦)的經濟安全自主權。當家庭失敗(family failure)時，家庭內資源配置去商品化模式反而對女性不利。此時，政府適當的介入(社會救助)是必要且合理的。政府的介入，亦即意味著另外一種(社會)的去商品化模式，替代原先(家庭)的模式。模式間的接軌與整合，必須謹慎細緻(例如，需要修改目前社會救助的一些規範)，否則將產生不可預期的後果。

　　社會安全制度的財務屬性，若建構在保險型或儲蓄型之理念上，因為權利義務之間的對價關係明確(商品化)，使得無酬(去商品化)之家務工作者居於不利之地位。換言之，福利權利之配置形成自主者與依賴者二類，產生一部分人(專職家務工作者)福利階層化現象。然而，從交易成本組織學的觀點，分析「家庭組織」存在的利基及其價值，了解去商品化乃為家庭資源配置最有效方式。以商品化方式處理家務工作有酬化，可能破壞了家庭組織有關資源生產與分配的效率(提高了交易成本)，反而加速家庭解體的力量。一個效果有限，成本卻相對頗高的政策是值得商榷的。換言之，消除福利階層化的方式很多，而且相對成本亦低，家務工作有酬化的主張卻必須付出高昂的代價。

　　諾貝爾獎得主Ronald Coase提出交易成本理論，說明組織的存在在於降低交易成本。我們知道，家庭內資源的配置，是以去商品化的形式為之。就交易成本角度而言，此種組織的效率最高，對扶養下一代成長(人力資本累積)，以及老年人的養護(長期照護)最為有利。市場的興起以及社會福利制度的發展，相當程度的替代了家庭許多功能(例如，前面所提各項生老病死，以及食衣住行育樂等活動)。現今社會的家庭組織結構較傳統的家庭組織，處於更為危急及脆弱狀態。如果推動「家務工作有酬化」，亦即家庭內資源配置從去商品化轉為商品化形態(增加了組織內的交易成本)，恐將加速家庭組織的解體。換言之，家庭組織在內憂(家務工作有酬化)及外患(市場經濟及社會福利制度)的情況下，加速解體。如此，對於扶養下一代及老人之養護是不利的。相信，這與家庭政策目標不符，同時也不是我們所樂見的。

貳、經濟安全架構

圖一：女性經濟安全保障制度

參、照顧者津貼

　　關於照顧者費用之估算，往往受到照顧者定位之不同而有所差異。由於受到不同的意識型態影響，造成國家的照顧政策對照顧者的定位出現歧異。不同的定位，就機會成本的計算而言亦具有不同的意涵。就定位而言，Twigg和Atkin(1994)歸納出四種類型：分別是照顧者被視為是照顧資源(as resource)；被視為是工作夥伴(as co-worker)；被視為是案主(as client)；及被視為是替代的照顧者(as alternative)。這四類中的前二類，在倫理價值之意識型態上有其基本共同點，亦即國家視家庭為提供照顧及滿足照顧需求的主要責任者。基此，照顧者扮演的是工具性的角色，政策的焦點往往放在被照顧者身上。就財務意涵而言，照顧費用定位為一種「消費」補償之性質。後二類則關注到照顧者的福祉，特別是第三類的案主模式，政策重點是擺在照顧者身上，肯定其照顧工作的社會價值與貢獻。此時，照顧費用之性質就政策層面而言，屬於「所得」的補償。

　　誠如前述，家庭仍是提供照顧的第一線，政府則屬於補充性角色。基此，本報告採取前二類「消費」補償之觀點，來定位照顧者費用。同時，基於「就地老化」政策考量，認為居家老人所需照顧費中之「照顧成本」，應以非專業照顧者之成本為估算基礎(為了與機構之專業照顧者區分)。依據周麗芳等人(2000)針對失智症老人經濟成本之研究，估算結果發現，支付給專業照顧者之費用每月約為22,500元。再根據德國長期照護保險之給付標準(吳凱勳，1997)，估算出非專業照顧者的成本，約佔專業照顧費用之46%。本報告依此推算出，非專業照顧者之成本，每月約為10,000元左右。探討老人照顧費中，本報告研擬分擔「照顧者費用」之政府責任比重，並提出雙軌制照顧津貼建議。其中，計算基準以照顧的外部效果，和生存權保障為不同補助水準之訂定依據。根據前述所推估及引用的數值，政府應負擔一般老人的照顧者費用2,500元(外部效果估測之權重為1/4)，而弱勢老人則是全額補助10,000元(權重為1)。本報告提出雙軌制津貼(分別為每月2,500元VS.10,000元)之估算方式，希望能有助於未來整體長期照顧政策之財務規劃。

肆、社會津貼與社會救助之比較

　　現在我們從財政的角度，探討社會津貼具有之特殊意涵。所謂的津貼，無論是障礙津貼或老農津貼，事實上屬於社會安全體系中「所得保障」現金給付的一種制度。雖然津貼的名稱多樣化，例如基本所得(basic income)、社會紅利(social dividend)、最低所得保障(minimum income guarantee)、逆所得稅(reverse income tax)、保證所得(guaranteed income schemes)等五花八門，惟從財政的角度檢視津貼的屬性乃為一種「負的」所得稅(negative income tax)現象。現以下圖為例說明如下：假設正常的租稅體系設計當所得低於B點時，則不用課稅，稅率為零；當所得高於B點時，稅率為t，因此0BA這條線可以代表正常體系之租稅曲線。現假設課稅起徵的B點為台幣20,000元，稅率為20%，則一個簡單的「負所得稅」體系可以用G0BA這條線代表。換言之，超過20,000元部分的所得(例如B2)需繳納20%的所得稅，稅額為G2；低於20,000元之部分(例如B1)可得到政府的給付(負所得稅)，其給付額為G1。現有一人所得為30,000元，在負所得稅體系中則應納之所得稅為2,000元（(30,000－20,000)×0.2）；若此人所得僅為5,000元，則反而可從政府方面獲得3,000元的補助（(5,000－20,000)×0.2）。因此，在正常的租稅體系中，人民只有納稅與不需納稅兩種選擇；而在負所得稅體系中，則改變為需納稅與獲得補助(津貼)兩種狀況。從資源配置的角度觀察，政府在負所得稅體系，遠較一般的租稅體系扮演重要的所得重分配功能。

圖二：社會津貼與租稅體系

　　從上面的說明，我們可以建立簡單的方程式代表負所得稅體系與女性津貼之關係。首先所得(y)與租稅(T)的關係，如下式所示：
　　T ＝ t ( y － B ) ………(1)

　　其中，t代表稅率；B代表需課稅之最低所得。從公式(1)檢視，當y = 0時，我們可以從政府方面獲得tB金額(4,000元)之補貼(負的所得稅)。換言之，換個角度觀察此公式之意涵，相當於政府首先普遍性發給社會上每位女性4,000元的福利津貼，然後再課其全部所得應納之稅。因此，公式(1)可改寫為：
　　T ＝ t y － G ………(2)

　　其中，G = tB代表一種社會津貼。就此而言，比較公式(1)與公式(2)，我們發現政府若發放福利型國民年金(亦即以租稅籌措年金之財源)，以及租稅定額發放(補貼)福利津貼和老農津貼等政策，則和建構一套負的所得稅租稅體系是一體兩面的。政府的「補貼」從另一個角度解釋就是「負」的租稅。

　　經由前述分析，我們瞭解女性福利津貼之發放，就財政意涵而言類似於透過負所得稅體系進行資源的重新配置。雖然津貼之發放從某種角度詮釋，具有多重的正面意義：例如可減少貧窮(preventing poverty)、增加自主性(automation)、符合公平性(equality)、為女性及障礙弱勢團體提供獨立的所得(independent income)、簡單明瞭(simplicity)、團結和諧(social cohesion)、所得重分配(income redistribution)等社會福利意涵在內。但是我們觀察世界各國(尤其是歐、美、日先進各國)為何沒有普遍性的大規模全面實施負的所得稅體系呢？主要的答案在於其「成本」過於昂貴。換言之，可能造成稅率的大幅提升，以致於加深貧窮的陷阱(poverty trap)(所謂的福利依賴)以及降低勞動供給的意願。我們現在以下表為例說明其現象：

　　從上表的分析結果發現，二種不同的體系雖然課稅前的人數及所得分配(假設(1)與(2))是完全一樣；課稅後的所得分配亦完全相同(如結果(10)所示)。但是兩種不同資源配置的方式(社會救助與社會津貼)，卻發生差異頗大的稅率(16.7% VS. 50%)結構。換言之，實施負所得稅體系所需付出之代價(潛在成本)為換回高的稅率結構。因此，就低所得者而言，將增加其脫離「貧窮陷阱」的機會成本；就高所得者而言，打擊其工作意願不利生產的進行；就整個社會而言(指人口結構快速老化的社會)，增加下一代的負擔形成代際間不公平現象。因此，就資源配置的效率面及公平面而言，普遍性高額津貼的發放將扭曲資源的合理配置，產生公共經濟學所謂的「超額負擔」(excess burden)潛在的福利損失，這是我們要注意的。

　　除此之外，上表的分析亦意涵下列兩種情形：1. 實施女性(社會)津貼造成整體社會資源的移動，大於貧窮女性生活補助費所需，亦即就社會政策的成本而言，前者大於後者（如結果(7)所示）。2. 無論就所需總稅收的規模(total tax revenue)、平均稅率(average tax rate)、以及邊際稅率(marginal tax revenue)而言，津貼均遠大於救助。換言之，前者政府角色遠較後者明確，亦即所謂的大政府VS.小政府的比較與選擇。同時較高的稅率結構，易使得貧窮陷阱形成制度化(institutionalised poverty trap)的困境。

伍、結論與建議

　　綜合前述所論，有關女性經濟安全保障制度之規劃，本報告主張家庭主婦之優先性高於職業婦女；強化家庭組織策略重於事後補救之替代方案。除此之外，有關女性津貼的發放，以及家務工作有酬化之推動，本報告認為應該謹慎考量為宜。有關加強女性經濟安全政策之建議如下：

一、強化家庭組織

（一）國民年金：

1. 家庭主婦保費負擔問題
   　　現行：60%~80%
   　　建議：30%或20%（提高政府補助比例，意涵將政府視為家庭主婦之雇主）

2. 育嬰期間、照顧老人
   　　可享3年年金權(免交保費)

3. 就保障程度而言，保險型優於福利(津貼)型

4. 加速開辦

（二）照顧者津貼：採雙軌制
　　　2,500 VS. 10,000元
　　(普遍發放) (資產調查)

（三）職業年金：現行制度對部分工時，及工作中斷的就業婦女不公平，建議退休金採個人帳戶制，並適用部分工時之婦女。

二、替代方案

　　社會救助：若發生家庭失敗現象時，則政府介入生存資源的配置。就此而言，女性單親者之救助資格另行審查(考慮放寬給付標準、範圍及資格等)。現行社會救助以傳統家庭概念為計算標準，在東方傳統文化下(嫁出去的女兒如潑出去的水)，對女性不公平。