由婦女之照顧者角色、經濟需求
　　　及工作權談婦女之福利政策規劃

吳慈恩

陸、婦女之福利需求與福利措施之建構

　　任何一個人道的社會絕不會刻意犧牲某些族群，剝奪她們的經濟權、工作權和公民權來滿足社會需求。只有整個社會共同負起責任，透過公平正義的方式設計一個完善的制度，讓每個人都有多元選擇的機會，也讓女人，得到應有的社會資源和社會地位。如此，才能讓兩性真正平等和諧，也才有可能建立兩性共治、共享的國家。

　　婦女福利包含的範圍應該及於與照顧者角色相關的所有事項上，只有建立真正完善的社會福利服務體系，才能讓所有的國民得到幸福的生活。

　　而如何突破現實的困難？唯有積極關心照顧者的福利需求和困境，致力於女性的經濟安全，倡議兩性之工作平等，才能締造真實和諧的社會福祉。

一、照顧者的福利需求和困境

（一）各類社區福利機構的嚴重欠缺
　　在現代民主國家當中，兩性都應該享有公民權。照顧身心功能障礙國民是國家社會不可推託的責任，而這種責任不應完全由家庭照顧者來承擔，應該是整個社會的集體責任。

　　目前各類機構嚴重欠缺之主要困境為：
1.民間設置機構立案困難
　　造成機構不容易立案的主要因素為：
　（a）建築物變更使用執照困難
　　法規之不合理，再加上不斷嚴格化之無障礙環境要求和消防設施要求，導致設立機構成本太高，沒有足夠的理由去說服民間業者主動向政府立案接受監督。
　（b）財團法人基金會之要求太嚴苛
目前，所有的福利機構，都必須成立法人基金會。而政府各單位對於法人基金會應籌措多少錢放在銀行裡，並沒有清楚的規範，導致有心從事福利服務工作者因基金籌措不易而怯步。

2.大型公立福利機構不符合家庭需求
　　大型機構由於佔地廣大，經常設在相當偏僻地區，交通不便不但造成家人探望不易，更形成聘請專業人員和結合社會資源的困難。同時，上百人的住宿機構也更容易造成軍隊化管理，而無法顧及每個人的個別需求。

3.醫療和福利資源整合困難
　　不論是生病老人、慢性精神病人或重殘者無不同時需要醫療和福利的結合來為他們提供完整的服務，但是我國目前的行政和法規卻正好相反，有些相同的服務形態和對象卻分屬不同的部門管理，凡此種種讓生活功能障礙者得不到全面的服務，也是許多機構品質堪憂的原因。當機構品質令人擔心時，家庭照顧還是成了唯一的選擇。

4.專業和半專業人力嚴重不足
　　目前我們的專業人員多半集中在醫院，而很少分佈在社區中。半專業人員在先進國家有非常普遍的社區大學系統及社福學院在培養，我國直到現在還沒有社福學院實在令人遺憾。
　　增加各類社區式住宿及日間照顧機構，包括預算的編列和專業的規劃，如修改機構設置標準和補助辦法、加強專業人力的培訓和合理的機構評鑑等，此外，如何全面修改營建相關法規讓機構更充分發展，也是當務之急。

（二）落實家庭支持服務網絡方案困難重重

1.觀念上不認為家庭是社會服務的對象
　　我國傳統社會服務一向以救濟個人為基調，雖然經濟能力以家庭為考量，但評估需求時卻只考量個人的需求。故規畫家庭支持服務從一開始就很容易被排斥，不但在行政單位沒有概念，常常在議會也不容易通過。所以沒有政策、沒有預算，自然也沒有服務。

2.欠缺社區照顧個案管理制度
　　家庭支持服務通常透過個案管理系統將資源和需求整合起來，目前我們大部份地區根本沒有個案管理制度。加緊推動個案管理制度，才能建立多元化而充分整合的家庭支持網絡。

3.照顧者倡導團體不夠強大
　　照顧者組成的團體，除了可以互相支持，互相幫助之外，最重要的是可以聯合起來透過政治的力量來影響政府的施政。如果老人照顧者、精神病人照顧者也像殘障照顧者一樣團結起來，應該也一樣可以爭取到更多社區家庭支持服務。

二、照顧者福利需求之政策與實務意涵

　　依女性主義觀的女性照顧解釋，提出以下婦女福利需求的政策和實務看法：

（一）建立超越性別中立，邁向性別平等的職場政策：
　　隨著女性勞動參與率的提升，以及解放女性傳統照顧角色壓力的需要，如何整合工作與家庭或平衡工作與家庭兩領域的責任是必要的。從女性主義觀點，真正需要的措施是創造一個性別平等的企業文化、工作組織和公司政策，尤其在界定員工的工作與家庭平衡需求時，應從'企業問題觀'（Business Issue）轉為'策略性人力資源觀'（Strategic Human Resorice Issue）經由提升員工之工作與家庭平衡措施來建立勞資之間的社會契約（Social Contract）（Hooyman＆Gonyea,1995）。
　　除了建立策略性人力資源觀落實工作與家庭政策之外，這一類措施和繼續之其他方案應緊密結合，包括員工生涯發展方案、員工生產力提升方案、員工領導訓練方案、健康促進方案。此外，性別歧視、職業隔離、薪資或升遷歧視等，都是重要的措施。

（二）增強政府角色，邁向性別正義的公共政策：
　　政府有責任保障人民在職場的工作權，而且為達職場上的性別正義（gender justice），公共政策的角色有其必要性：（1）它可以界定立法的意識型態和道德性理由，而企業「因利勢導」。（2）只要私部門開始支持家庭依賴者，職場之間將形成次級勞動市場和初級勞動市場工作者之間的不平等；（3）政府有責任創造一個集體福祉，並使用法令強制達成此目標。
　　並將家庭取向福利擴展到低收入勞動者身上。他們建議政府可採取兩種途徑：第一提供雇主一個福利免稅激勵方案給低收入工作者，這包括雇主將福利提供給地方性兒童照顧提供者、成人日托中心或居家服務。第二政府可強制雇主提供依賴照顧福利（Dependent care benefits）。

三、照顧者福利措施之探討

（一）、勞務性支持方案
　　勞務性支持方案主要係指「臨時照顧服務」或譯為「喘息服務」、「暫代照顧服務」，代表著兩項重要意義：一是社會開始關心照顧者的需求；二是為建立連續性長期照顧體系，必須有介於完全家庭照顧和機構照顧的銜接措施。
（二）、心理性支持方案
　　主要包括教育方案、諮詢服務及支持團體等方式。
（三）、經濟性支持方案
　　大致可分為二，一是稅賦優惠：係指免稅、減稅及寬減額；二是現金給付：包括給予津貼和給予薪資的方式。
（四）、就業性支持方案
　　目前的就業性支持方案多由企業主導，提供照顧者的就業性支持方案主要有三種形式：照顧假、彈性工時、彈性上班地點。
（五）、改進女性照顧者地位的社會安全制度措施
　　　1.採行全民式、普及式的所得維持方案
　　　2.修正最低薪資、工作年數及繳費法則的規定。因此，可採行的措施有：
　　　　（a）將女性在家庭內從事照顧工作視同有酬的工作，納入社會保險中的年資計算。
　　　　（b）保障部份工時者的保險權益
　　　　（c）保障女性薪資水準偏低的給付水準
　　　　（d）實施分割年金。

四、台灣女性家屬照顧者福利之建構

（一）、保障社會上依賴成員的社會權
　　在台灣要改善女性照顧者處境之第一步是要強調國家保障社會依賴成員社會權的責任，並透過所得維持、醫療保健、住宅、教育、就業及個人服務措施，來極小化依賴成員對家庭的依賴。

（二）、對於女性照顧者的協助
　　1.解除女性照顧者勞務的措施
　　　　勞務性支持方案一直是女性照顧者所迫切的需要，以日間照顧及居家服務（居家護理和在宅服務）等方案即能發揮這種功能。為達此目標，政府應透過補助方式鼓勵公私立社會福利機構、宗教組織、社會福利慈善基金會、及文教基金會等組織辦理各項替代照顧服務。
　　2.經濟性支持服務方案
　　　　目前國內有關稅賦優惠措施，在綜合所得稅方面，有扶養年滿七十歲直系親屬特別免稅額的規定；在扣除額的方面，訂有「殘障特別扣除額」68,000元；在「特別照顧津貼之實施」的條文，規定「居住家庭中之無自我照顧能力之老人，其照顧者得申請特別照顧津貼」。
　　3.就業性支持方案
　　　　目前台灣地區所討論的就業支持方案，多數係在支持員工擔負兒童照顧的責任，較少針對承擔老年家屬照顧責任的員工提供支持。鼓勵行政院勞委會應比照補助企業設置托兒所的方式，鼓勵企業界開辦老人托老服務。

（三）心理性支持方案
　　此類方案所需成本不高，應鼓勵慈善基金會、文教基金會或公益團體辦理。

五、解構型塑女性成為照顧者的制度

（一）改善女性在勞動市場的不利地位
　　政府應廢止現行特考及其國家考試限制女性名額的作法，要求公家單位及承包政府工程的公、民營事業單位不得限制男、女性就業類別，或實行同工不同酬及剝奪女性升遷、受訓的機會。最後，則應在政策上宣示保障女性工作權益的決心，並加速《勞基法》的修正和《兩性工作平等法》的通過。

（二）改革歧視女性的社會安全制度
　　符合女性權益的社會安全制度，是強調由政府稅收支付的全民性方案。全民年金的提供，不僅促使每位女性能以獨立公民的身份，獲得老年生活的經濟保障，也是間接承認無酬家務勞動的經濟價值和貢獻。

六、提昇女性經濟安全之建議

　　根據婦女之經濟需求研討會之張貴英主任之建議：

（一）鼓勵低收入戶家庭之婦女參與勞動市場（主辦機關：內政部、行政院勞委會。協辦機關：省市政府）
　　鼓勵低收入家庭婦女參與勞動市場，或婦女就業等，誠如理性觀點所言，其效果未必具有任何實質意義。但若觀察近年來婦女在就業市場上的參與趨勢及數據，明顯的比例上升。所以如何修正目前之幼兒照護政 策，設立公立幼兒托兒所，發揮規模經濟，降低育兒成本，以及落實勞基法中同工同酬之政策，並保障已婚婦女之勞動參與應為可行之政策。

（二）依照「單親家庭」之眾多實務研究發現，經濟需求仍是女性為主之單親家庭最為迫切的問題。故就單親家庭增加的幅度大約30％到50％，其需求之殷切不容忽視。針對全面的經濟需求面提出下列改革性的政策建議：

　　1.增加婦女就業機會，使其有較好的收入或待遇。
　　2.加強男性對兒童的經濟支持。
　　3.福利政策上的改革。
　　4.特殊境遇婦女之自助系統。
　　5.擴大其它福利服務，因現今津貼維持僅是以維生的程度，不足以改變持續性之困境。
　　6.提供經濟補助方案。
　　7.提供就業輔導、職業訓練、家務員服務及兒童托育服務、兒童補助津貼。
　　8.提供婦女可及並充足的社會資源及經驗交換管道。
　　9.建立完善救助制度，擴大輔助範圍與項目及經費。
　　10.政策、經濟性之福利措施，可由政府辦理，其他軟性服務可委由民間辦理。
　　11.建立社會支持網絡。
　　12.增設合格、平價的公私立托育中心。

　　綜合社會福利的全面性規劃之觀點與女性經濟需求協助之面向，我們主張雖然「津貼」是一項救助系統中下游扶助措施，但卻密切牽涉到上游政策之規劃、救助系統之精神與實質意涵的探討，以及福利需求的角度以因性別背景所導致的經濟權力差異，合理的協助系統之規劃與執行等多重而複雜的問題；但卻仍是在現今社會中，對女性實質、實惠的措施。

七、以集體力量保障工作權

　　不論是工作上的平等問題或是工作權的保障，政府的政策與立法規範都是最基本的，然而政策與法令是否能夠落實，真正的關鍵仍是女性勞工能否形成集體力量，爭取及保障女性的平等權與工作權。因此，給予女性勞工更自由的組織權利及機會，是現階段一個重要的爭取目標。而針對女性遭遇的性別職場區隔，及同工不同酬的現象，甚而現今嚴重的關廠問題，我們期許：
（一）工作權為生存權之基本條件，維護婦女工作權是使婦女獨立、自主、發展自我，並有助於整體社會之發展；政府應儘速制訂關廠法，並擴大辦理婦女職業訓練，輔導婦女二度就業。
（二）婦女對社會經濟生產力的貢獻不容忽視，更不容存有任何歧視；是故女性在生存權、工作權及升遷與進修之權力必須獲得保障，防止「職場性騷擾」、「同值不同酬」、「同工不同酬」、「玻璃效應」之不合理現象，嚴正要求儘速通過「兩性工作平等法」，以消滅勞動關係中之性別差別待遇與歧視行為。
（三）生育子女乃女性負擔勞動力再生產的重大責任，不應成為個別家庭的負擔；母體保障是國家及勞動力使用者應盡的義務和責任。政府應修改勞動法令延長產假，並給予勞動婦女有薪生理假。

壹、前言 貳、婦女的實況與困境 參、婦女之照顧角色 肆、婦女之經濟需求 伍、婦女之工作平等 陸、婦女之福利需求與福利措施之建構 柒、與會者之回應及詢答 捌、結語與參考文獻